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重大政策措施落实情况跟踪审计工作的几点做法
发布时间:2017年04月03日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

为推动经济社会的健康发展,切实落实“四个全面”战略布局,党中央、国务院做出了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列重大决策部署,出台了涉及多个领域的重大政策措施。根据国务院的部署,审计署于2014年8月启动了稳增长政策措施落实情况跟踪审计项目,《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)要求,发挥审计促进国家重大政策部署落实的保障作用,持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计,推动政策措施贯彻落实,这充分表明,国务院在审计监督职能的基础上,赋予审计保障职能作用,那么面对政策跟踪审计这项全新的工作,如何提高认识、把握重点、采取措施,发挥好审计保障职能作用,通过近几年参加的重大政策措施落实情况跟踪审计项目,谈点个人的几点做法。

一、稳增长政策跟踪审计的概念、特点及原则

概念:稳增长政策跟踪审计,是指国家审计机关和审计人员,按照国家法律的规定,对于国家出台的相关政策贯彻实施和政策施行所需资金的筹措、使用、管理及效益情况,在一个相对较长的时间里持续开展的审计监督活动。

特点:稳增长政策措施落实情况跟踪审计与传统的审计项目相比,主要有以下五个方面的特点:

——服务国家治理和地方工作重心更直接。政策措施是实现国家治理的重要手段,政策措施的目标得以实现,国家良治才能得到实现。而政策落实跟踪审计的目标就是保证国家政策措施的贯彻落实,促进国家各项工作规范有序运转,这也是国务院《关于进一步加强审计工作的意见》里赋予审计工作的新职能。因此政策落实跟踪审计与传统审计项目相比,它体现的不仅仅是政策性而更多的是审计的绩效性,这种效益审计更直接地服务于国家治理,更直接地体现了审计在国家治理中的基石和重要保障作用,也更直接地体现服务各级政府工作重心。

——审计对象更加广泛。政策跟踪审计涉及到稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险五大领域,审计对象不仅包括中央各有关部门,各级地方政府,同时,由于很多项目是由企业来实施,所以还包括许多企事业单位、社会组织和项目建设单位。这点同其他的一个审计项目涉及到的审计对象的广泛性相比,非常罕见。

——审计内容更加丰富。目前稳增长政策跟踪审计涉及到24个领域,政策措施68多项,政策观测点众多。这与传统的审计项目相比,内容更加丰富,不是单向审计,不是对单个政策的审计,而是对中央出台的一系列综合政策措施落实情况的审计。

——审计周期更长。稳增长政策跟踪审计,体现在跟踪上,一项政策从发布到落地生根,需要的时间和过程必定较长。《国务院关于加强审计工作的意见》明确赋予了审计机关一个新的职能和作用,在当前和今后一个相当长的时期内,稳增长政策跟踪审计成为审计机关一项常态性工作,成为审计机关的重要性工作持续组织开展。审计署2015年初印发的《国家重大政策措施和宏观调控实施意见》中明确,审计署每个月要向国务院提交一份审计报告,年度要提交一份年度报告,这和以往的审计项目相比,周期较长,并且是持续、不间断进行的,是新常态下的一项常规性的工作。

——结果反馈形式更加灵活。稳增长政策跟踪审计结果的反馈形式,可以通过专题报告、审计报告等多种形式向上级行政机关及被审计单位及时报告、反馈。时效性强,通过边审计、边通报、边督促整改,促进政策措施及时落实到位。

原则

——坚持问题导向。围绕政策落实、项目推进、资金保障、简政放权、风险防范,着力监督检查市政府和各有关部门的具体部署、执行进度及实际效果,加大对重大政策措施贯彻落实中存在的不作为、慢作为、假作为等重大履职不到位的问题,以及重大失职渎职、重大损失浪费、重大风险隐患、重大违法违纪等问题的揭露和查处力度,推动整改问责,促进政令畅通。

——坚持鼓励创新。根据中央和省委、省政府出台的重大政策措施,监督检查有关部门规章和地方法规修订完善情况,促进及时建立健全与新政策新要求相适应的新办法、新规则;对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实的法律、行政法规和规章制度,推动及时清理完善。

——坚持推动改革。对改革发展过程中行之有效的积极探索和创新举措,促进总结完善,推动形成新的体制制度;密切关注各领域改革措施不配套、不衔接甚至相互矛盾、抵消等问题,积极提出建设性意见,推动各项改革协调推进、形成合力。

二、审计重点

(一)扶贫政策落实情况。关注精准扶贫方案、项目台账情况,易地扶贫搬迁、整乡整村推进、农村饮水安全工程、水利工程、退牧还草和天保工程等林业项目情况,关注产业扶贫、龙头企业扶持政策、扶贫贷款发放、贫困户贷款风险补偿基金、扶贫互助金、农村专业合作社等补助资金管理使用情况。一是跟踪检查扶贫相关政策落实情况,紧紧围绕“六精准”要求,持续关注各地、各部门贯彻落实产业扶贫、生态保护扶贫、医疗救助扶贫、易地搬迁扶贫、社保兜底扶贫等政策措施的进展和效果,推动把“整钱”、“活钱”用到建档立卡贫困人口脱贫上,促进提高脱贫成效。二是揭露和查处重大违纪违法问题,要坚持问题导向,严格区分公与私,坚决查处虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费扶贫资金等问题。三是着力监督检查扶贫资金绩效情况,加大扶贫资金统筹整合使用情况审计力度,坚决支持贫困县围绕本县突出问题,扶贫相关资金捆绑使用,对继续以“打酱油的钱不能买醋”、“专款专用”等为借口,造成资金长期趴在账上难以发挥效果的问题,要坚决查处。四是关注扶贫项目建设运营情况,加大对整村推进、易地扶贫搬迁、特色产业发展等扶贫开发重点项目建设和运营效果的审计力度,重点揭露扶贫项目建成后废弃闲置,造成重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损等突出问题。五是关注体制机制制度性问题,着力揭示和反映阻碍政策措施落实、制约资金整合的体制性障碍和制度性缺陷,积极提出对策建议,促进完善制度机制。涉及部门:农办、发改局、扶贫办、农牧局、水务局。

(二)积极财政政策落实情况。持续关注国库库款余额的规模、结构及其变动趋势,以及地方债券发行和国库现金管理情况等。一是审查有无因预算执行进度慢、项目推进慢、资金不能统筹使用等导致地方国库库款长期高位结存的问题;审查有无国库库款大幅波动或异常变动情况,分析大额库款进出的原因及影响,是否与地方债券发行还本或开展国库现金管理有关;关注政府用财政资金设立的投资基金使用、结存情况。二是按照《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)要求,审查各级财政、预算单位是否按规定盘活结存2年以上资金(2013年以前形成)等财政存量资金。关注财政资金长期闲置,或项目资金短缺与资金闲置并存问题,未积极采取措施对财政专项资金进行有效整合、统筹使用或不愿统筹的问题;有关地区、部门对财政专项资金名义上进行整合,实际操作中仍细分若干专项,导致财政资金长期趴在账上;或是以盘活存量、财政资金统筹的名义,将财政资金转入引导基金、创投基金进行“假统筹”的问题;或是以统筹整合财政资金为名以权谋私、假公济私、虚报冒领、骗取财政资金、损失浪费等违纪违法问题。三是审查相关收入形成存量资金情况,包括预算单位本级及所属单位取得的事业收入、经营收入、其他收入,以及未纳入部门预算管理的收入,并从收入性质、收入依据、收费标准、收费程序、票据使用、年度规模、资金用途等方面,深入分析其资金性质,对属于非税收入性质的资金,建议纳入中央财政预算管理并统筹使用,提高预算管理的完整性和资金使用效益。四是关注“一事一议”财政奖补资金、三公经费、公务用车管理及公职人员经商办企业情况。涉及部门:财政局、党委办、人大办、政府办、政协办、监察局。

(三)减轻企业负担情况。重点关注国家各项普遍性降费政策落实情况,促进降低制度性交易成本。一是审查国家明令取消、停征、免征以及降低收费标准的行政事业性收费和政府性基金是否按规定落实到位;二是审查各级政府或政府部门是否存在自定名目收费,是否将政府职责范围内事项交由事业单位或中介组织承担并收费;三是审查是否在没有法定依据的情况下自行设定行政审批前置条件,并以技术审查、评估论证、资格鉴定、专家咨询等各种名义收费;四是审查政府部门所属单位、关联单位或中介服务机构依托行政职能、垄断地位,指定服务、强制服务并收费;五是审查行业协会商会涉企收费情况,是否存在行业协会商会依靠代行政府职能擅自设立收费项目,强制企业付费参加各类会议、培训、展览、评比表彰和强制赞助捐赠等隐性收费、乱摊派的问题;六是审查利用电子政务平台搭车收费情况。涉及部门:工信局、工商局、质监局、食药监局、国税局、地税局。

(四)深化“放管服”改革方面的情况。审计要持续关注有关部门和地区落实简政放权、放管结合、优化服务情况,进一步激发市场活力和社会创造力,为实体经济发展创造良好的经营环境。一是审查应取消、下放的行政审批事项是否落实到位,是否存在“明放暗不放”、下放不配套或以考核、备案等名义继续“变相审批”的问题;二是审查地方对国务院部门下放的行政审批事项是否承接到位,是否存在权力下放后承接不到位,导致相关工作无法开展,“接不住”、“没管好”的情况;三是审查生产许可、经营许可和职业资格清理和取消情况,是否存在自行设定行业准入条件,影响就业创业、违规收费等问题;四是审查行政审批事项取消下放后的监管、服务情况,是否存在行政审批事项取消下放后,由于放管结合工作不配套,造成事中、事后监管不到位,形成监管盲区或重复监管等问题;五是关注民间投资情况,揭示民间投资有关政策在税收优惠幅度、财政补贴力度、行业准入门槛等方面存在的问题,办事、审批过程中是否存在“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”甚至“无门”的情况,影响民间投资积极性的问题。涉及部门:编办、审改办、政务大厅和规划等项目审批部门。

(五)重大基础设施建设情况。关注省、州县基础设施建设政策落实和相关规划实施情况,重大交通项目建设情况,城市道路基础设施建设情况,城市供水、排污、垃圾处理、地下管廊等设施建设情况,人防工程建设情况;精准扶贫交通工作方案涉及的建制村通畅工程、“千村美丽”示范村村组道路建设工程、农村路网改善工程等情况。着重选取对行业、地区发展具有重大影响的重大投资项目,审查项目审批建设的全过程,推进重大项目落地。一是揭示项目长期未落地的问题,重点反映列入国家重大工程、相关国家战略规划和省级重点工程中,使用财政资金建设的项目,长期应开工未开工、应完工未完工问题。二是审查重大项目审批效率,重点揭示行政审批环节多、时间长,部门间文件“打架”,互为前置审批条件,交叉重复审批以及自行设定审批事项等。三是分析项目未落地的主要原因,着重反映影响项目推进的体制机制问题和主观原因,揭示由于相关部门或单位不作为、慢作为导致项目推进缓慢或停滞的问题。四是揭示项目建设中政府采购及招投标等环节是否存在内外串通、围标串标、以权谋私、向行政主管部门或公职人员输送利益等问题。四是检查推进供给侧结构性改革政策贯彻落实情况,关注化解钢铁煤炭产能过剩、化解房地产库存、推进国有企业改革方面政策情况;五是检查促进创新驱动发展政策贯彻落实情况,关注加快双创示范基地建设、促进制造业升级、激发各类主体创业创新活力等方面的情况。涉及部门:交通局、住建局、规划局、人防办、工信委、科技局。

(六)国土资源整治和生态环保情况。持续关注自然资源资产管理和生态环境保护责任落实情况。一是审查各地区和部门完成各项考核目标、落实国家政策法规、有关自然资源资产管理和生态环境保护政策,防范和消减重大生态环境损害及隐患等情况。二是关注自然资源资产是否得到有序开发、节约利用和合理保护,查找严重损毁自然资源资产、生态破坏和环境污染等重大典型问题,积极反映生态环境保护和自然资源资产管理中的机制体制问题。三是审查环境保护相关资金和项目建设运行情况,揭示土地、矿产等国有资源资产出让转让、重大资金分配使用等过程中的重大违法违纪违规问题。四是检查自然资源资产开发利用中重大资源环境事件、环境风险隐患及相关预警机制建立及执行情况,重点关注有无因相关部门履职尽责不到位造成的严重环境污染和资源破坏事件等。五是关注生态功能恢复治理项目实施和资金管理使用情况,项目建设用地审批情况,国土资源整治情况,农田建设项目实施情况,地质灾害综合防治项目实施情况,草原沙化治理项目实施情况,重点流域水污染防治、农村环境综合治理等情况。六是关注建设项目环评审批、监管、验收等行政执法情况。涉及部门:国土局、林业局、环保局、农综办。

(七)重大民生工程建设情况。关注“改薄”实施情况,控掇保学情况,教育重点项目包括职业学校、特殊教育学校、高中初中小学教学楼、图书馆、宿舍楼等建设情况,乡村幼儿园建设情况;关注文化旅游产业发展及重大项目建设情况;关注医疗、养老、残疾人等社会保障政策落实情况和服务设施建设、运行情况,贫困县县级医院重点专科建设情况,乡镇卫生院、贫困村卫生室建设、运行情况;关注救灾、粮食等物资储备设施建设情况。要着眼于推进项目落地发挥效益,审查项目审批建设的全过程。一是揭示项目长期未落地的问题,重点反映列入国家重大工程、相关国家战略规划和省级重点工程中,使用财政资金建设的项目,长期应开工未开工、应完工未完工问题。二是审查重大项目审批效率,重点揭示行政审批环节多、时间长,部门间文件“打架”,互为前置审批条件,交叉重复审批以及自行设定审批事项等。三是分析项目未落地的主要原因,着重反映影响项目推进的体制机制问题和主观原因,揭示由于相关部门或单位不作为、慢作为导致项目推进缓慢或停滞的问题。四是揭示项目建设中政府采购及招投标等环节是否存在内外串通、围标串标、以权谋私、向行政主管部门或公职人员输送利益等问题。涉及部门:教育局、卫计局、民政局、残联、粮食局。

三、审计方法

一是吃透精神。和其他审计不同,政策落实审计,涉及方面的事项,审计量大面广,涉及的新知识、新业务很多、很广,使审计人员有点无所适从。要做到做到心中有数,工作有条不紊,吃透精神是完成审计任务的关键。审计人员在开展审计前首先要学习领会好党中央国务院2013年以来围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”所出台的各项政策和措施。对审计内容、涉及的相关文件要进行深入学习,了解国家、省、市关于稳增长、促改革、调结构、惠民生的系列方针、政策。吃透相关文件精神,深刻理会政策意图,明确政策要求并确定审计重点,这是开展跟踪审计的依据和基础。

二是顺着资金流向审计。对于涉及资金层面的,按照资金流向调查相关单位收支及管理情况,弄清资金线路图,分清各环节相关单位责任。国家安排的资金从批复到拨付各级财政部门,再到具体实施单位,层层流转环节,涉及资金批复是否及时,各级配套是否及时和到位,下拨是否及时,是否存在资金长期限制和沉淀,管理是否规范等等,有关资金层面需逐项逐笔弄清楚。如在对某地保障房项目审计时发现,财政部门一是不能从土地出让收入中足额提取配套资金,二是地方财政配套不到位,三是当年上半年就应开始拨付建设部门的资金到年底最后一天才拨付。这种资金安排及拨付不及时,成为保障房项目推进缓慢的首要原因。因此,审计中我们首先要关注资金拨付和管理情况。

三是沿着项目落实环节调查。要细查每一个项目或工作推进落实层面的问题。上级安排的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策项目到底推进情况如何,是我们审计的关键所在。我们应围绕项目的立项、审批、开工及进度、使用及效益情况,对涉及的单位及环节开展审计调查。如审计中发现某县两年前已上报企业扶贫贴息贷款近XX亿元,项目批复后,贷款承担银行及贴息部分近XXX万元当年已确立并到位,但因主管部门及个别企业工作推进慢等原因,不能完善相关手续,导致资金闲置已两年多不能发挥应有效益。对此方面审计的关键是有关部门要调查走访到位,项目实施现场要有重点地抽查查看,这是确保发现问题提高审计质量的关键所在。

四是收集项目监督管理情况。稳增长政策跟踪审计不能忽视项目或工作推进中监督管理层面的问题。上级安排部署的各个项目或工作在推进过程中,各级政府及有关部门督促、监督、检查、管理等环节是否到位,直接影响着工作的落实和推进。因此,地方各级政府和相关职能部门是否做到了各司其职,各尽其责,共同推动政策落实,往往是审计人员容易忽视的,为此要把监管环节作为我们审计中关注的一个层面和重点。例如,对一项重点工程的推进,政府保障规划合规,土地合理使用和施工环境,财政部门对资金的监督检查,国土部门的土地审批,建设部门的招投标和工程监督,环保部门的项目环评,安监部门的安全监管等职责履行情况,也都应作为我们审计工作中把握的一个重要层面。

五是严格审计程序。从审计实施方案的制定到落实整改,要严格按照《审计法》等相关制度法律法规的程序开展工作,结合每个月审计重点制定切实可行的审计实施方案,在审计过程中,既审查相关资料、数据,看账、看表、看资金等,还要跳出传统审计模式的束缚,采取深入相关部门、企业和建设项目,采取召开座谈会、与被审计单位共同研究探讨、进行抽查核实等方式,分析疑点、找到切入点、分析问题,分析原因,研究提出解决问题的对策,找出促进政策措施落实行之有效的办法。

分析疑点。先分析被审计对象特点,研究类似对象发现的问题,进行相关审计调查,确定被审计对象可能存在问题的疑点,然后确定审计内容和重点。比如是资金管理方面的疑点,就应审查资金管理情况;比如是资金来源方面的疑点,就应审查资金来源情况;比如是资金使用方面的疑点,就应审查资金使用情况;比如是项目管理方面的疑点,就应审查项目管理情况;比如是项目建设方面的疑点,就应审查项目建设情况;比如是内部控制方面的疑点,就应审查内部控制情况;比如是权力运用方面的疑点,就应审查权力运用情况。

找到切入点。寻找异常实现精准切入的关键。在审计实施过程中,发现问题是关键。要想发现问题,精准切入,就要寻找“异常点”,它就是问题存在的信号;沿着“异常”这个问题导向,就可顺藤摸瓜发现问题。比如是资金来源异常、资金往来异常、现金管理异常、现金使用异常、银行开户异常、资金使用陡增、资金使用陡降、资金使用横向相比异常、资金使用纵向相比异常、资金使用与业务开展相比异常、资金使用与物资采购相比异常、项目建设管理程序异常、项目招投标异常、项目建设物资采购异常、项目建设工程量异常、项目建设变更异常等,就可抓住“异常”,查深查透。

分析问题,以问题为导向,围绕审计发现的问题,采取科学的分析方法,寻找发生问题的原因,得到其所在的症结,找到相应的对策,提出有针对性、可操作的审计建议。比如是普遍性问题,应分析其是否有体制机制制度方面的原因,从而提出针对性的解决建议;比如是倾向性问题,应分析其产生的原因是主观方面的还是客观方面的,从而提出针对性的解决建议;比如是苗头性问题,应分析其产生的原因是偶然的还是必然的,从而提出针对性的解决建议。

作者:贾登卿 来源:本站原创
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