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履职尽责 开拓创新 发挥内部审计在促进经济社会发展中的服务保障和监督作用 --民乐县行政事业单位内部审计现状及对策
发布时间:2017年11月09日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

摘要:内部审计工作是行政事业单位管理中的重要内容,同时也是规范行政事业单位运作的关键手段。本文从行政事业单位内部审计工作中存在的问题出发,对解决当前内部审计工作中出现问题的主要措施进行了探讨分析。

关键词:行政事业单位 内部审计 问题 措施

内部审计工作对行政事业单位的内部组织机构起着一个监督和评价的作用,其依据系统、规范、科学的方法,对行政单位进行资金使用和内部控制等活动的审计监督,使单位的工作活动能够具有一定的合理性、合法性和有效性,从而实现单位工作效率和资金使用效率的提高以及监督内部控制制度的落实。国家职能部门对行政事业单位的行为有着许多的职责需求,要使这些需求达到国家职能部门的满足,就要能够有效地进行内部审计制度的实施,以此避免违法、违纪问题在工作上的发生。在中央“八项规定”和反腐倡廉的号召下,加强对行政事业单位经济行为的监督和管理,形成对权力的监督与制约体系,已刻不容缓。行政事业单位内部审计工作是政府财务管理的重要体现,也是政府规范内部行为的重要内容。但是,目前我县行政事业单位内部审计工作仍然比较落后,未能充分发挥出内部审计的重要作用,还不能完全适应现阶段新形势下对内部审计工作的要求。内部审计制度的完善和建立能够在实现单位工作效率提高的同时,也实现了政府形象的塑造和建立,并对社会主义事业各项工作的开展起着重要的意义。

一、行政事业单位内部审计概述

行政事业单位内部审计是行政事业单位内部的一种独立客观的监督和评价活动,通过审查和评估业务活动以及内部控制的适当性、合法性以及有效性来促进组织目标的实现。内部审计作为独立评价、监督本单位在一定会计期间财务收支、经济活动的真实、合法、有效和效益的行为,其根本目的在于不断加强和督促单位改进现有经济管理水平,从而能够帮助行政事业单位更好地实现经济目标。从工作内容上看,与国家审计和社会审计相比,内部审计能更加真实地摸清行政事业单位的财务收支情况、资金来源渠道和使用方向,及时发现问题,堵塞漏洞,保护资产的安全与完整。

(一)行政事业单位内部审计的特点

行政事业单位内部审计首先和外部审计一样,具有独立性,工作过程和程序及出具的审计结果均应保持独立、客观、公正。其次,内部审计不同于外部审计,内部审计具有服务的内向性,内部审计的服务对象是单位内部,是单位内部经济活动的监督者,为单位内部管理提供参考。最后,内部审计具有及时性和广泛性,对单位内部的经济活动可以在事前事中事后进行及时地评价和监督,并且可以对单位的各个层级各个部门进行全面监督,从而实现审计目标。

(二)行政事业单位内部审计的重要性

首先,内部审计有助于制约行政事业单位权力的滥用。行政事业单位作为社会的公共部门,掌握着大量的行政审批权和执法权,还掌握着大量的资金管理支配权。这些权力在行使的过程中一旦出现问题,其负面影响是相当大的,所以,仅仅依靠外部审计的监督远远不够,必须充分发挥内部审计的作用,才能有效地制约和监督行政事业单位权力的运行。其次,内部审计有助于防范行政事业单位运行的风险。内部审计按照国家的相关规定对行政事业单位的各项经济活动进行评价、监督,通过事前事中事后审计及对单位各个层级各个部门的监督,使行政事业单位的经济活动能够在合法、有效的范围内进行,对违法违规行为能够起到监督制约作用,保证单位的各项经济活动持续健康发展。

二、行政事业单位内部审计工作现状

(一)内部审计机构不健全

国务院《关于内部审计工作的暂行规定》,要求政府部门和大中型企事业单位实行内部审计监督制度,设立审计机构,配备审计人员。审计署颁布《关于内部审计工作的若干规定》后,我县部分行政机关、事业单位建立了内部审计监督制度。客观地讲,各行业、各系统、各单位内审机构建立以来,内部审计在促进重大经济决策、防范风险、防止损失浪费、规范财务管理、加强内控制度建设、促进廉政建设等方面发挥了积极作用。但随着近几年我县行政事业单位进行了收支两条线管理、编制部门预算、资金国库集中支付等一系列的财政体制改革,成立了会计核算中心进行集中会计核算,除一些单位资金量大、下属单位多的行政事业单位保留着内审机构外,大多数行政事业单位的内审计机构要么是不复存在,要么是名存实亡。造成内部审计没真正发挥作用的原因有诸多方面,但归根结底还是对内部审计的重要性、必要性认识不够。单位的领导普遍存在着一种认识,那就是“审计工作是审计部门的事情,基层单位要内部审计干什么”;还有些领导认为单位有纪检组开展监督,再搞个内审机构是多此一举。还有的单位对内部审计有抵触情绪,觉得内部审计是自找麻烦。这些认识直接导致内审计机构形同虚设。目前,我县行政事业单位内审机构的设置状况是:教育、卫生等下属单位较多的系统、单位行政主管部门均设置了相对独立的内部审计机构,配备有专职的审计人员;大部分行政主管部门没有设置内部审计机构,也没有配备专职审计人员。究其原因,受体制编制的限制,基层行政事业单位内部审计基本上是无机构编制、无人员编制、无经费保障,致使很多单位想完善内审计机构,开展内审工作,却名不正言不顺,心有余而力不足。目前,全县只有县水务局、卫计委、工会、教体局、交通局5个部门设有内审机构,共有专兼职内审人员21名。

(二)内部审计人员的能力素质有待加强

内审工作是一项专业性、技术性很强的工作,要求内部审计人员具有较高的综合素质和专业能力,不仅要掌握审计知识、财务知识,更要掌握财经法规、法律知识,工程方面的知识,同时还具备计算机审计的能力。随着市场经济的飞速发展,政府改革的不断深入,内部审计所担负的任务更重,范围更广,责任更大,对内部审计工作人员的素质要求更高。但目前我县内部审计人员现有素质与行政事业单位监督与评价必需的差距比较明显。行政事业单位内部审计的最终目标是找出单位财务管理、行政管理、内部控制的缺陷,并提出相应的改进措施,为单位领导管理、决策服务。内部审计人员作为内部审计工作的具体执行者,能力素质的高低直接影响着内部审计工作质量,影响着内部审计功能的实现。这要求内部审计人员是知识结构合理、全面的复合型人才。目前内审人员总体素质普遍偏低,主要表现在内部审计人员学习能力不高、知识结构单一,缺乏综合审计能力和技巧,缺乏相应的专业培训和后续教育,不能适应日益复杂的审计业务以及最新的法律政策要求,保证不了内部审计的质量。我县内审人员大多数是非财务专业兼职人员,不能很好地学习、获取新的审计专业知识,与审计工作日新月异的发展脱节,严重降低了内审工作的质量,也削弱了内审工作的力度。

(三)内部审计管理体制不顺

行政事业单位内部审计作为一个监督部门,独立性是必须坚持的原则,只有独立性和权威性才能充分履行职能,在现行管理体制中,这种关系并未理顺。我县很多单位没有专门的内审部门,行政事业单位内审普遍采取与财务部门兼设,属于“二块牌子,一套班子”的模式,这种职责不分,任务不明,内部审计没有独立性,说是有内部审计其实是“自己的作业自查”,徒有虚名,流于形式。在审计过程中,内审机构在本单位负责人的领导下开展工作,为本单位内部管理服务,不可避免地受本单位的利益限制,很难客观、公正的对审计事项发表准确、公正的审计意见。这种“既当运动员,又当裁判员”的内部审计,监督苍白无力,权利得不到有效制约,不利于内部审计工作的顺利开展。内部审计机构是单位内部组织,是本单位成立的,人员也是本单位任命的,造成内审机构及其人员不能独立、客观、公正地开展工作。内审机构设置定位不准,内审机构长期得不到应有的重视,设置流于形式,失去了服务的主体和目标。

(四)内部审计工作程序不规范

目前我县行政事业单位内部审计工作存在不够规范,工作方式、方法过于简单,工作思路不够清晰,工作质量较低等,使内审工作流于形式,起不到应有的监控作用。虽然少数行政事业单位制定了一些规章制度,开展了一些内部审计工作,但是仔细分析将不难发现,大部分行政事业单位的内部审计属于一种会计导向型审计,它主要检查本部门、本单位内部的会计记录是否正确,有无疏忽引发的错误。同时内审既没有按照一定的程序进行,也没有按照规章操作,因而常常使内部审计工作陷入无序状态之中,在一定程度上影响了审计结论的正确性,增大了审计风险。从实际情况看,一些行政事业单位虽然制定了内审制度,但未建立相应的质量控制制度,缺少事前的审计计划、事中的审计程序和报告期的审计复核;审计取证、审计工作底稿不完整,问题定性模棱两可等等。还有一些单位的内部审计停留在一般性的财务检查上,无取证资料、无工作底稿,只出具简单的汇报材料。以上现状的存在,使得保证内部审计质量成为一句空话,更谈不上防范风险。从审计结果运用上看,审计的结果没有人看,审不审一个样,在一定程度上影响了内部审计人员的积极性,直接影响着工作质量的提高;从审计服务对象的角度看,审计质量不高,发现不了问题,也降低领导的重视程度;从审计处理上看,内审处罚力度不够,发挥不出应有的威慑作用。内审的一个核心的职能就是对错弊的处理,特别是除弊,可以防止和杜绝人为的、客观的错误,这就需要进行内审处罚,而实际操作中,内审处罚根本难以落到实处。

(五)内部审计工作内容单一,技术手段滞后

目前,我县许多行政事业单位的内部审计工作还局限于以查错纠弊为目的的传统的财务收支审计,采用的是就账查账的传统审计方法,审计范围一般是通过预算执行审计和财政财务收支审计,只检查行政事业单位财政资金支出是否真实、合法、规范,只起到事后的监督作用。至于资金使用的效益、效果如何,没有给予足够的关注。以强化单位内部控制管理为目的的内部控制制度审计、以监督基本建设项目的资金使用、工程造价、质量验收为目的的基本建设项目审计、以提高资金经济效益和社会效益为目的的资金使用效益审计等其他审计工作未得到全方位的有效的开展,难以充分展示内部审计所具有的功能。这一现状,一方面弱化了内审监督强度;另一方面,造成财政资金使用的监控缺位。随着市场经济的进一步发展,我县行政事业单位改革进程的不断加快,必将给单位的内部审计工作会提出新的要求;单一财务收支审计已不能适应新形势的需要,内部审计工作必须不断拓宽自身的工作内容,才能适应现代行政事业单位内部审计工作的要求。内部审计技术手段滞后,难以适应工作需要。目前,我县内审人员大多数对计算机审计不够熟悉,许多审计还停留在传统手工查账的基础上,审计手段落后,不但增加了审计难度,而且效率较低、准确率较差,严重影响了审计作用的发挥。

三、加强行政事业单位内部审计的应对策略

内部审计是基层单位的“第一道防线”,内部审计在立足纠弊功能,发挥监督作用;强化控制功能,发挥预防作用;体现评估功能,发挥防护作用;突出促进功能,发挥建设作用等方面起到了不可或缺,无可替代的作用,在规范单位内部管理、推动改革,促进全县经济社会可持续发展,推动实现经济社会健康运行“免疫系统”发挥重要防线作用。

(一)加强行政事业单位内部审计机构设置

审计署正式成立以后,我国就提出了实行内部审计制度,《国务院关于审计工作的暂行规定》进一步规定了内部审计机构的设置、领导关系、审计任务等问题;后来在《审计法实施条例》中,对内部审计机构又做了进一步的规范。《审计法》确立了内部审计制度的法律地位,明确了审计机关与内部审计的法律关系。《审计署关于内部审计工作的规定》全面地规范了内部审计机构的设置、领导关系、审计范围、主要权限、工作程序、内部管理及与审计机关的关系。近年来,我县行政事业单位建立内部审计机构和开展审计工作有些进展,但是总的看,机构组建缓慢,工作发展还不平衡,有些部门和单位至今尚未建立审计机构;有的虽已建立,但只配备了一两名干部,人员与任务很不适应;个别部门和单位在机构改革中,将已建立的审计机构削弱,甚至撤销内审机构。行政事业单位设置内部审计机构,既要考虑是否与其它机构的设置相适应,又要考虑与管理相适应,既能及时向管理者汇报审计结果、提出审计建议,又能在审计项目的选择上体现管理者的意志。因此,行政事业单位内部审计机构的设置,首先要从机构、编制上解决问题,对乡镇、部门下属单位多,财政财务收支资金量大的系统单位,从机构、编制上明确规定要设置独立的内部审计机构,配备内部审计人员,其他审计业务较少的单位,可以设置专职内部审计人员。随着行政事业单位职能的转变,行政事业单位内部审计对下属单位审计监督任务将越来越重,如:教育、卫生、乡镇等,因其管理的单位较多,内部审计职能更需要强化。

(二)理顺行政事业单位内部审计管理体制

要明确行政事业单位内部审计机构的领导关系,即内部审计机构要在本单位主要负责人的直接领导下,依照国家法律、法规和政策,以及本部门、本单位的规章制度,对本单位及所属单位的财政、财务收支及其经济效益进行内部审计监督,独立行使内部审计监督权,对本单位领导负责并报告工作,确保内部审计的独立性、权威性和有效性。审计部门要加强对全县的内部审计工作的指导,适应内部审计事业发展的需要。对行政事业单位的内部审计工作的监管,完全可以借鉴审计署的派出审计机构模式,如此,一方面可以有效地对行政事业单位实行审计监督,另一方面审计部门也有了抓手,有效地解决目前审计部门人少审计任务重的矛盾,同时也可以扩大审计覆盖面,真正实现审计“全覆盖”。

(三)提高内部审计人员的能力素质

随着社会主义市场经济的飞速发展,内部审计所担负的任务更重,范围更广,责任更大,对内部审计工作人员的素质要求更高。因此,提高我县内部审计工作人员的能力素质,建设一支素质高、业务精的内部审计工作队伍,是摆在我们面前的一项重要任务。加强对行政事业单位内部审计人员的业务指导,定期开展活动,培训专业知识、交流审计经验等。单位内部要建立审计人员培训制度,加快内审人员知识更新,不断提高审计人员的职业素养和业务能力,建立一套复合型的内审人才队伍,更好地提高内部审计的质量和效率。一是培育内部审计人员良好的职业操守。要教育内部审计人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观、责任感和使命感,引导内部审计人员用马列主义的立场、观点和方法观察、分析、解决问题,认真执行国家各项路线、方针和政策。从事内部审计的人员遵纪守法、不得从事损害国家利益、行业利益和内部审计职业荣誉的活动,履行职责时,应当做到独立、客观、正直和勤勉,保持廉洁和应有的职业谨慎,严守内部审计人员职业道德操守。二是引导内部审计人员自觉接受后续教育和自学。要系统掌握审计知识,精通内部审计标准、程序和方法,并能熟练的运用。及时了解和掌握审计方面的政策法规、相关专业等知识以及运用先进审计方法和手段等方面的能力。要系统掌握财会业务知识,精通财会制度和与之有关的法律、法规,能使审计人员通过财务、计算机系统了解到很多的业务轨迹,为审计工作提供线索。同时要加强计算机等现代技术手段的知识更新,了解该信息系统和各种审计软件,通过审计软件提高审计效率和审计质量,做一名具备较强业务能力的合格内部审计人员。

(四)规范内部审计工作程序

行政事业单位内部审计机构,必须依据国家的审计法律法规和国家的财经法规建立内部审计规章制度,明确内部审计机构的地位、内部审计的工作报告制度、从事内部审计人员具备的条件、内部审计机构的职责与权限、内部审计工作程序、内部审计工作的管理与考评及各项审计业务的具体程序等,做到有章可循。要从传统的手工审计向计算机辅助审计转变,提高掌握运用计算机等辅助手段进行审计的知识和能力。同时要加快内部审计职业化步伐,许多国家已建立内部审计职业化组织,有的还建立了内部审计职业组织—国际内部审计师协会。我省和市上也都建立了内部审计协会,县级还没有建立内部审计协会。同时要加强对内部审计工作具体指导,如交流内部审计信息、发布技术规范、检查工作质量。规范行政事业单位内部审工作程序一个最有效的办法,就是借鉴国家审计的工作程序,行政事业单位的内部审计也应严格执行《国家审计准则》。惟有如此,才能彻底解决内部审计工作程序不规范的问题。

(五)拓展内部审计内容

目前,行政事业单位内审的目标,仍然是以单位财政财务收支的“真实性、合规性、合法性”为主,随着政府职能转变,我县行政事业单位财政财务收支逐步规范,电算化会计的普及和应用使得账务表面的错弊越来越少。与此同时,大量的财政资金投向基层的村、社区,大量的民生项目由基层落实,大量的行政权力下放到基层,可以说,基层的行政权、经济权越来越大,这需要加强对基层的审计监督。在国家审计因面广量大而无法实现全覆盖的情况下,内部审计应积极发挥作,弥补国家审计留下的监督真空地带。因此,我县内部审计机构应及时调整内审的目标和重点,从传统的防错纠弊中跳出来,研究和探索审计工作的新方法、新思路,向绩效审计、管理审计领域延伸。内审重点除了财政财务收支审计,应转向审计财政资金使用效益,做到真实、合法、效益三者并重。同是加强对村、社区干部的经济责任审计,对民生资金、民生项目实行跟踪审计,在更宽的领域、更大范围发挥更大的作用。

作者:民乐县审计局局长 何如萍 来源:民乐县审计局
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