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如何搞好大型公共投资项目绩效审计
发布时间:2017年11月22日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

近几年随着经济的快速发展,我国政府公共工程项目的投资也逐年增长,政府公共工程项目尤其是大型政府公共投资项目,不仅关系国家基础设施的建设,而且关系经济安全和人民基本生活水平的改善。而目前我国政府公共工程投资损失、浪费比较严重,低水平重复建设时有发生,生态坏境保护不力,投资绩效并不理想,因此审计机关在注重经济效益的前提下,更要关注社会效益、环境效益。如何加强对政府大型公共工程的绩效审计,已成为固定资产投资审计领域面临的重要课题。

一、搞好大型公共投资项目绩效审计的意义

(一)搞好大型公共投资项目绩效审计能够使社会公众对公共资源实行有效监督

公共工程投资主要来源于国家财政性资金,实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品,以满足大部分人的公共物品或服务的需要。通俗地说,就是以众人之钱、办众人之事。因此,社会公众作为公共资源的所有者希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果等方面的信息。审计机构从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息,为社会公众对公共资源实行有效监督提供了可能。

(二)搞好大型公共投资项目绩效审计能够使国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策

大型政府公共建设项目,尤其是社会公共基础设施建设是推进工业化、信息化进程的基础条件,是社会文明进步的标志,也是推动经济增长的重要支撑。政府对公共工程的投资是否达到了预期效益,投资效果如何?这就需要通过绩效审计予以客观评价。通过绩效审计,揭示投资建设过程中存在的问题,深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节,从而不断完善投资管理体制。对建成项目的效益状况予以综合审计评价并与预期效益进行对比分析,分析产生差距的原因,提出改进的意见和建议,使政府投资能充分发挥改善投资与经济结构,引导社会投资方向的宏观导向作用,促进国民经济和社会持续、快速、健康地发展。

(三)搞好大型公共投资项目绩效审计能够进一步促进政府投资资金的合理、有效使用

绩效审计通过检查政府公共建设项目的政策执行情况,资金的拨付、管理和使用情况,可以揭示资金在拨付、使用管理上的问题,纠正资金使用、核算上违反财经纪律的问题,促进财政部门管好用好政府资金,确保资金及时、足额拨付到位,确保资金使用真实、合法、有效。同时,在真实性、合规性审计的基础上,对资金的使用是否达到预期的效益进行审计,促进项目建设单位规范管理,杜绝损失浪费,提高资金的使用效率。

(四)搞好大型公共投资项目绩效审计能够加强对权力的制约和监督。

投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。政府大型公共投资项目绩效审计就是要通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计或调查,揭露问题,提出建议,加强对权力的制约和监督。揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题,监督其决策行为;揭露项目概算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的情况,监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题;揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后,造成损失浪费的问题,监督政府部门的监管行为是否及时有效;揭露政府领导或有关部门领导利用权力干预建设的活动,违反招投标法规的规定,干预工程承发包,不顾批准的设计概算,干预工程建设过程、建设工期等滥用权力的行为,监督政府领导和有关部门领导的权力运用;揭露政府首长违反人大批准的财政预算安排,动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”的违规行为,监督政府领导对建设资金的支配权。通过以上监督活动,能够进一步强化对权力的制约,提高项目建设管理水平,促使项目建设合法运行。

(五)搞好大型公共投资项目绩效审计能够促进项目的后续运营达到预期效果

项目的投资效益,无论是经济效益,还是社会效益、环境效益都是在项目建成后的投产运营过程中实现的。因此,项目不能正常生产运行,就会影响其生产能力和效益发挥。因项目建成后不能正常运行而造成的资产闲置浪费,甚至报废毁损也是造成投资损失浪费的一个重要方面。开展政府大型公共项目的运营状况,分析不能达到预期效果的原因,从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议,从而促进项目的后续运营达到预期效果。

(六)搞好大型公共投资项目绩效审计能够促进审计的自身发展

随着社会经济的发展和科学技术的进步,审计也在不断发展。特别是党的十八大提出了审计机关发挥职能作用提出了新的要求,这对大兴政府公共投资项目工作提出了新的更高的要求。与此同时,投资领域也正发生着深刻的变革。建设管理业务外部化、新的管理技术的应用以及投资决策、投融资体制的变革等等,这些新的变化给我们开展固定资产投资审计工作带来了巨大的挑战。面对这些挑战,审计机关也要不断创新,探索新的审计技术方法,促进审计事业的蓬勃发展。

二、政府大型公共工程投资绩效审计存在的问题

(一)绩效审计相关法律法规欠缺

审计部门要大力推进公共工程项目绩效审计,首先就要有法可依。但目前我国还没有完全针对公共工程投资绩效审计的相关法律和法规。我国宪法和法律赋予了审计机关审计监督的职权,但在法律规范上,主要是规范被审计单位财政财务收支的真实合法性,效益方面的规范比较笼统。既没有绩效审计方面的指标评价体系,也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件,缺乏具有针对性的法律制度规范。

(二)政府公共工程投资绩效审计技术和方法比较落后

目前,与国外相比我国绩效审计的技术和方法比较落后,影响绩效审计工作的开展。适当的审计证据是绩效审计的基础,普遍存在的审计证据获取难现象阻碍了绩效审计的发展,原始证据的缺失直接影响了绩效审计的效果。此外理论研究的落后也不能为绩效审计提供一个明确的可选择的方法和技术。

(三)政府公共工程投资绩效审计评价体系不完善

到目前为止,我国处于评价体系核心的评价指标既不系统也不完整,评价指标体系的制定缺乏科学性。理论研究的落后致使缺少一套权威的绩效审计评价指标,为响应审计署绩效审计的要求各地审计机关多是自行设计评价指标体系,指标体系的差别也导致同一项目评价结果的差别,影响评价结果的全面性和客观性,因此建立一个科学完善的绩效评价体系,是今后绩效审计理论研究的一个主要方向。

(四)审计人员结构和素质有待改善

政府公共工程投资项目具有投资额大,周期长,牵涉面广等特点,要求审计人员既要掌握工程知识还要掌握财务知识,此外公共工程投资绩效审计既要审查公共投资的合理性,又要评价其经济性、效果性,这就要求审计人员不但要具有财务收支审计的专业技能,还要具有宽广的知识结构和较强的综合能力。从目前看,搞好大型公共项目绩效审计,在人员结构和素质方面主要存在审计队伍观念跟不上形势发展的需要,审计人员专业结构单一,经验积累不足等问题。

三、搞好政府大型公共工程投资绩效的对策

(一)转变观念,增强宏观全局意识和探索创新意识

由于传统审计范围狭窄,目的单一,在政府大型公共工程投资审计方面,审计人员主要是围绕财务收支状况和工程造价进行审计,所以审计的监督作用十分有限。审计人员受传统审计思维模式的束缚,在实际工作中,就事论事,不能从宏观全局着眼,从机制上、体制上提出解决问题的根本措施。目前,审计已由传统的财务收支审计发展到绩效审计,审计目的不再是单纯的查错防弊,而更注重通过审计揭示存在的问题,分析产生问题的原因,提出建设性的意见和建议。这就要求审计人员转变观念,增强宏观全局意识,在审计技术方法上不断探索创新 .要改变过去单纯的财务收支审计为多种形式各项内容的综合审计。在方式方法上,要采取审计与审计调查相结合,点上微观审计与面上宏观抽样相结合,重点问题审计与跟踪审计调查相结合。在取证模式上,应积极开展以内部控制为基础的抽样审计,试行以“内部控制——整体框架”为测评基础的风险导向审计。在审计操作技能上,应加快开发、应用审计软件的步伐,建立审计信息网络体系,推广计算机辅助审计,并逐步向网络化审计发展。

(二)坚持问题导向,搞好审计监督与服务

对大型政府公共投资项目绩效审计,也要坚持问题导向,把促进项目管理,推动改革发展,规范建设秩序,提高项目效益,保护生态环境,作为审计的总体要求,实施更高层次、更全面、更深入、更有力的监督。就是要打破“就项目审项目,就资金审资金”的传统模式,把审项目、审资金、审财务收支三者结合起来,把查处违纪违规问题与促进改革体制、完善法制、强化管理、提高效益、保护生态环境结合起来,从根本上体现审计监督与服务的有机结合。审计部门在揭示问题,提出建议的同时,也应注意发现和总结被审计单位好的做法。审计部门在坚持审计力度的同时,也需要倾听被审计单位的呼声,客观反映被审计单位的困难,从呼声和困难的表象分析问题根源并提出解决方法,既帮促了被审计单位又服务于建设大局。

(三)充分利用项目信息、突出绩效重点领域

政府投资建设相的良好发展态势为投资审计积累了大量项目基础,而从积累的项目信息中也反映出政府投融资体制改革的方向、政府投资建设的重心以及建设管理中存在的痼疾,这正是我们在选择绩效审计项目时的导向。具体来说,我们当前可以从以下几个层面进行考虑:一是为投融资体制改革的深化提供决策依据的项目。例如政府在试点工程代建制、引入BT、BOT或PPP建设模式后,需要得到这些模式运行效果的客观评价,总结经验教训,决定发展发向。二是体现政府民本意识,关注社会公众的生存环境。绩效之所以在投资领域表现得最直接,正是因为它与百姓生活息息相关,审计应该为政府如何将好事办得更好,真正使民心工程深入民心而出谋划策。三是关注传统审计的监督盲区,如决策失误、设计浪费、招投标质量、成本控制措施的有效性等等都是一般竣工决算审计难以关注的,而这些却往往是影响投资绩效的根本因素。四、从项目信息中寻找异常点。利用工程有形市场电子监察系统反映出的异常讯号,如大量变更,建设程序异常等,分析可能出现绩效管理问题的单位和环节。

(四)优化审计人员结构,加强审计队伍建设

良好的审计队伍,合理的人员结构,是提高审计效率和工作质量的前提和基础。审计机关应从以下几个方面优化人员结构:一是保持合理的老中青比例,发挥优良的传帮带作用;二是引进一专多能的复合型人才,鼓励他们大胆尝试,勇于改革创新,尽快转变审计模式和革新审计手法;三是加大对审计人员的内部培养,通过送出去、请进来和自学等不同的培训模式,全面提升现有审计人员的业务技能和综合素质,让他们尽快成为审计的行家能手;四是建立专家库,借助专家库,开展专业咨询、借鉴和合理利用专家的审核结果,提高绩效审计的工作效率和绩效评估的科学性、合理性。只有不断提升审计队伍的整体素质,尽快适应审计发展变革的要求,才能有效推动基层审计机关审计业务的转型升级。

(五)理顺审计部门与其他监督部门的关系

目前,我国对政府投资项目的监督体系比较混乱,主要是监督部门多,审计、财政、阀盖、建设等职能部门对政府投资项目均具有监督权,出于对部门利益的考虑,各职能部门各行其是难以形成监督合力。同时,因为监督部门多,彼此协调不够,容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题。这也在一定程度上弱化了审计的监督力度。为了加强对政府投资的监督,必须理顺监督体系,协调好审计部门与其他监督部门的关系,使各部门之间通力合作,相互支持与配合,形成监督合力,积极有效地促进政府投资项目加强管理,提高建设资金的使用效果。

(六)尽快出台政府公共工程绩效审计相关法律法规

一是要在《审计法》等法律法规的基础上,制定政府公共投资项目绩效审计的一般准则、作业准则和工作程序等。二是创新政府公共工程投资绩效审计方法,使审计人员能够针对不同的项目要求,在遵循微观审计与宏观审计相结合、财务收支审计与技术经济相结合的前提下灵活组合运用不同的审计方法,提高审计效率。三是加快构建绩效审计标准和评价指标体系。统一的绩效标准能保证绩效审计人员客观公正;科学合理的绩效审计评价指标体系能保证审计结果的可靠性。建立一套科学可行的绩效审计评价指标体系是当前开展绩效审计的首要工作,指标内容不仅要包含对经济效益的评价,更要包含对社会效益和环境效益的评价。

(七)积极开展对政府公共投资项目绩效审计的宣传

对内,通过开设培训班和交流会,学习先进地区经验,发挥考评制度的导向作用等多种方式,帮助审计干部解除传统观念的禁锢,让审计队伍清晰思路、更新观念。对外,要通过多种形式进行宣传,打开局面,使审计部门走向社会。一是可以采用信息、通讯、工作简报等多种上报形式向党委、人大、政府宣传绩效审计成果,获得支持;二是可以召集建设单位和相关部门举行宣传座谈会,通过审计部门介绍绩效审计的目的和审计发现的情况,倾听他们的意见和想法,共同探讨提高管理绩效的办法,逐步改变“审”与“被审”的对立立场,体现审计服务的真正目的,争取被审计单位理解;三是通过坚持审计结果公告、借助媒体宣传和利用绩效调查中接触民众的机会,让社会感到绩效审计是站在公众立场,为群众管好用好公共资源而服务的,形成最广泛的主监督阵营。

作者:毛泽山 来源:本站原创
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