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浅议领导干部自然资源资产离任审计(1)草原资源审计主要内容及方法步骤
发布时间:2017年12月22日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

检查领导干部任职前后草原面积、草原综合植被覆盖度、草群平均高度和草原“三化”面积率变化情况,客观分析受人为因素和自然因素的影响程度,对人为因素造成草原破坏和面积不合理减少、质量下降等问题,应界定被审计领导干部应承担的责任。

一、审查草原资源管理保护相关约束性指标和目标责任制完成情况

主要包括区域内草原生态变化情况、草畜平衡制度实施效果情况、推进草原“双权一制”工作情况和草原综合植被覆盖度约束性指标完成情况等。

(一)草原资源资产管理情况

重点关注:从天然草原资源面积动态变化、天然草原类型空间分布、植被覆盖度、草原生产力、草群平均高度、牧草等级、草原“三化”面积率、草原围栏面积率等方面了解年度草原生态变化情况。草原面积是否减小;局部地区植被覆盖度、草原生物量较前期是否有所减少;个别地区草群平均高度、牧草等级是否有所下降;草原“三化”面积有无扩大、退牧还草等工程实施是否不到位。草原面积减小,直接反映草原生态的恶化;植被覆盖度、年度每亩平均牧草产量比前期增加,说明草原生态改善,草原生产力提高;项目区围栏内草群平均高度高于项目区外的牧草平均高度,说明退牧还草等工程项目成效显著;草原“三化”(沙化、退化、盐渍化)面积扩大,是草原生态环境恶化的表现。

审计方法步骤:

1.从草原管理部门收集地方草原资源普查结果公告、草原资源分布失量图等相关资料,重点了解地方草原资源总面积、草原资源类型和空间分布、基本草原划定面积、草原植被盖度、草群平均高度、牧草等级等基本数据,摸清地方管辖范围内草原资源的总体情况和现状。运用GPS等现代技术,核实数据的真实性,并进行不同年度间数据比对,了解面积动态变化情况。

2.从草原主管部门收集发布的《草原监测报告》或国家级固定监测点、全区域动态监测点、退牧还草工程围栏区内外监测点的草原生态监测原始数据,进行不同年度间数据比对,分别计算审计年度植被覆盖度平均值、每亩平均牧草产量与基期的差值、变化趋势及空间分布。通过趋势分析法反映草群平均高度、牧草等级、草原“三化”面积的变化。从当地气象部门调阅审计期内每年的气象分析报告,别除非人为因素的影响,结合上述对比分析数据,得出草原生态是否好转的结论。

(三)草畜平衡制度实施效果情况

重点关注:领导干部任职期间各年度禁牧面积、人工种草任务、减畜任务的完成情况。现实载畜量(羊单位)越低,说明草原生态压力越小,越有利于草原生态系统的良性发展。

审计方法步骤:

1.从草原管理部门取得该地区草畜平衡区面积、核定理论载畜量。从统计部门和农业主管部门取得截至审计期间家畜存栏数统计表,剔除设施养殖数后,将所有牲畜折算为羊单位(大牲畜以1:5折算为羊单位,幼畜以3:1折算为成年畜),计算出该地区实际载畜量,得出该地区是否落实减畜任务的结论。

2.调阅当地政府颁布的(禁牧令》,掌握该地区禁牧面积,从草原管理部门收集禁牧区域分布图和禁牧巡查记录,通过查阅资料和随机选择禁牧区进行突击检查以及周边走访了解,掌握该地禁牧面积落实情况。

3.从草原管理部门取得上级下达的人工种草任务数,通过与全地区人工种草面积统计数对比,得出该地区是否存在人工种草任务未完成等问题,并分析形成问题的主要原因。

(三)草原“两权一制”推进情况

重点关注:主要在看草原主管部门“两证一合同”(草原承包经营权证、草原使用权证、草场承包责任制合同书)的登记及发放情况,手续是否规范、合规、合法,是否存在弄虚作假等行为。草原承包运行机制不健全,不利于对草原资源的保护、管理和合理利用,进而影响草原生态建设。

审计方法步骤:从草原管理部门查阅草原承包经营权证核发登记表、草原使用权证核发登记表、草场承包责任制合同书,通过入户核实以及随机对证书所划区域草原进行实地核实,询问相关工作人员,检查是否存在虚造“两证一合同”的情况。

(四)草原面积划定情况

重点关注:草原主管部门和国土部门对草地面积认定标准、认定结果是否一致;基本草原保护制度是否落实到位,是否有利于对草原的保护。

审计方法步骤:将国土部门第二次土地调查成果与草原主管部门资源普查划定的草原面积进行比对,筛选出面积相差较大的地区进行现场核实,调查是否存在虚报面积,套取草原补贴资金等问题。

(五)上级主管部门对当地党政领导班子草原工作实绩考核情况

重点关注:当地党委政府草原工作实绩情况

审计方法步骤:审阅上级农牧业主管部门对当地党政领导班子草原工作实绩续考核情况表和结果报告,并询问相关人员。

二、审查草原资源资产管理和生态环境保护相关法律法规及政策措施执行情况和效果

主要包括地方党委政府制定本地区草原保护与建设发展规划或纲要、牧民纯收入变化及草原违法案件情况。

(一)政策和制度制定执行情况

重点关注:地方党委政府是否按照《草原法》、《基本草原保护条例》等要求,制定当地草原利用保护规划或中长期规划;制定的规划是否完整,有无未经批准擅自调整或修改规划;制定的草原保护、建设、利用规划是否与其它规划有机衔接。

审计方法步骤:

1.从政府办公室、草原主管部门收集被审计领导干部任期内与草原资源有关的会议纪要和以政府名义发布的政策实施意见、草原管理制度汇编等相关资料,通过与政府办公室、草原主管部门召开座谈会、与有关领导同志个别谈话等方式,调查了解领导任期内制定的草原管理政策、制度和规划;收集上级政府和草原主管部门制定的法律法规和政策措施,确定有无要求下级部门制定相应规章制度、政策措施的要求,并核实当地是否落实;检查本级政府制定的草原保护与建设发展规划或纲要内容是否完整,与城市、土地等其他规划比对,检查是否相互衔接、配套。

2.将本级政府制定的草原管理政策、制度、规划等与国家和上级政府相关政策、制度、规划进行比对,审核是否与国家政策制度相一致。如有不一致,查明原因,是否存在未经批准擅自调整或修改情形。

(二)草原生态环境保护法律法规及政策措施执行情况

重点关注:草原违法案件情况,草原违法案件年度间是否有上升态

审计方法步骤:从草原主管部门调阅草原违法案件情况统计表和草原违法案件档案,询问相关人员,关注案件数量和案件严重程度。

(三)政策措施执行效果

重点关注:领导干部任职期间农牧民纯收入变化情况。

审计方法步骤:从统计部门收集被审计领导干部任期内农牧民人均纯收入数据,通过分析各年度纯收入和收入组成的变化情况,重点核实在执行禁牧和草畜平衡政策、草原奖补政策后,农牧民收入增加或减少情况。

三、审查革原资源资产开发利用和生态环境保护重大决策情况

主要包括领导干部任期内在草原资源资产开发利用和保护方面的重大决策执行、行政审批和监管职责履行情况。

(一)草原资源资产开发利用

重点关注:领导干部任职期间草原占用情况。草原征占用行政审批权限、审核程序是否规范,是否存在违规征占用草原、非法占用草原,致使草原面积减少等问题。

审计方法步骤:从国土部门取得土地利用现状矢量图和供地台账,再从草原管理部门取得该地区草原资源分布矢量图和草原征占用审批档案,运用ArcGIS地理信息技术,将土地利用现状矢量图与草原资源分布矢量图叠加对比,统计出图中建设项目已利用地与草地重叠部分的面积,并将涉及的项目从供地台账中挑出,结合草原征占用审批档案逐项进行核对,检查有无建设项目占用草原未办理草原征占用审批手续,最后实地勘查,确定非法占用草原的面积和数量。

(二)生态环境保护重大决策情况

重点关注:领导干部任期内草原资源资产管理和保护的重大决策事项,决策程序是否合规、内容是否合法;决策事项的执行是否造成重大草原资源资产损失和生态环境破坏等。

审计方法步骤:

1.从政府办公室和草原主管部门调阅草原保护与建设发展规划、政府工作报告、会议纪要、收发文记录、领导干部关于重大事项的批示、政府出台的相关文件等,梳理领导干部任职期间的重大涉草决策事项,检查和评价领导干部任职期间作出重大经济决策事项的数量、涉及金额等总体情况,审核立项审批方面是否符合国家方针政策和有关法律法规的规定,是否存在违法占用草地和毁坏草原资源等问题。

2.从草原主管部门、财政部门调阅生态移民规划、方案,迁移农牧民生活补贴财政预算、补贴发放明细表等资料,审核国家生态移民政策实施情况,并现场查看,入户调查。

(三)草原执法情况

重点关注:草原主管部门监督执法工作计划和实施的基本情况。领导干部在任期间草原违法案件是否上升较快,有无执法监督不严,玩忽职守、失职渎职,造成草原资源破坏严重,影响当地经济持续发展和社会稳定。

审计方法步骤:

1.调取政府办公室、草原主管部门制度文件、信访和执法档案资料,调阅政府相关会议纪要、文件、批办单等;整理领导干部任职期间建立草原执法监管制度和相关措施。

2.审核相关执法监督制度是否建立完善,涉草信访和违法案件是否依法查办,办结率、办结时间是否符合有关规定要求;结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任。

四、审查草原资源相关资金征收管理使用和项目建设运行情况。

主要包括草原专项资金管理分配使用情况和退牧还草、禁牧围栏等项目建设情况及效益。

(一)草原植被恢复费征缴情况

重点关注:草原植被恢复费是否及时足额征收,有无违规减征、免征、缓征、降低标准征收等问题;是否足额上缴财政。

审计方法步骤:从草原主管部门查阅草原征占用审批档案和草原植被恢复费征收台账,再与财务会计账簿和会计凭证核对,检查是否存在应征未征建设项目草原植被恢复费的问题,并与财政部门核对上缴数额。

(二)草原专项资金分配使用情况

重点关注:草原专项分配、管理和使用合规性,是否存在滞留、挤占、挪用资金和套取、冒领草原奖补资金等情况。

审计方法步骤:

1.从财政部门、草原主管部门调阅相关会计账簿和凭证等财务资料和政府采购手续,查看草原专项资金分配使用的合规性、合法性和真实性。

2.从财政部门、草原主管部门调阅禁牧、休牧、牧草良种等补贴资金发放明细表、牧民收款收据、农户信息卡等相关资料,抓住奖补对象认定这一关键点,利用A0计算机审计系统,筛选检索出领取草原奖资金的疑点,通过入户调查并询问相关人员,进一步检查生态奖补资金的补贴发放是否存在虚报冒领、套取、滞留等问题。

(三)草原保护项目建设情况及运行情况

重点关注:项目实施是否按批复的实施方案和作业计划实施,项目建设管理程序是否合规,项目工程后期管护是否到位,是否发挥项目建设的目标和效益。

审计方法步骤:从发改、财政、草原等部门和项目实施单位收集项目批复文件、实施方案、招投标、现场影像、项目竣工决算审计报告等资料,通过查阅相关资料、实地查看的方式,重点对退牧还草工程、禁牧围栏等项目实施情况进行核实。

五、审查草原资源资产开发利用中重大事件、风险隐患及相关预警机制建立及执行情况

主要包括被审计领导干部任期内所在地区发生的草原火灾和病虫害、鼠害及重大隐患的总体情况。

(一)草原防火工作情况

重点关注:火灾发生次数、等级、过火面积,草原火灾案发处理情况,是否制定草原防火扑灭预案,是否签订防火责任状,以及草原防火机构、队伍建设情况、防火设备配备情况。有无防火责任落实不到位,重大草原火灾应急预案、草原防火机构不健全,影响草原生态保护,制约草原防火工作的开展和效果。

审计方法步骤:

1.从草原主管部门调阅重大草原火灾应急预案、与部门单位签订的草原防火责任书,查阅草原灾害(火灾)统计表、草原防火值班记录,收集相关数据。

2.从草原主管部门调阅草原防火机构设置情况、草原防火队伍名册、防火设备清单,对照草原消防队伍建设、设备配备的要求,检查草原防火机构设置情况;防火队伍建设情况,防火设备购置情况。

(二)草原虫害、鼠害防治情况

重点关注:地方草原虫鼠害预测以及开展鼠虫害防治和监测工作情况。有无草原虫鼠害防治不力,对草原造成破坏,影响草原生态。

审计方法步骤:从草原主管部门收集鼠虫害发生情况记录、鼠虫害生物防治和药物防治及人工防治工作开展等相关资料,将鼠虫害防治工作开展记录与鼠虫害发生记录进行对比分析,判断鼠虫害防治工作开展地点和时间选择是否合理,将鼠虫害发生情况分年度进行对比,分析鼠虫害防治工作开展的有效性,并进行实地勘查,入户调查。

(三)草原保护管理能力状况

重点关注:草原监管机构及队伍建设情况;草原保护管理能力状况及管护效果。有无监测能力不足,造成无法准确核实草原资源变化量,无法准确责任界定。

审计方法步骤:查阅地方草原主管部门监管机构设置情况及人员情况表、年度草原违法案件统计报告和草原检测报告等,检查草原监管机构及队伍建设情况、草原违法案件立案查处和责任追究情况及监测数据是否完整。

作者:贾登卿 来源:本站原创
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