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自然资源资产离任审计面临的困难及解决思路
发布时间:2018年03月08日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,把绿色发展作为五大新发展理念之一。习近平总书记多次强调,绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。生态文明体制改革制度的重大举措能不能落到实处,关键在领导干部,要落实领导干部任期生态文明建设责任制,实行自然资源资产离任审计。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立,2018年起由审计试点进入到全面推开阶段。本文根据某县自然资源资产离任审计的实践,对自然资源资产离任审计面临的难点和方法进行了梳理,以期推动该项工作顺利进行。

一、实行领导干部自然资源资产离任审计的意义

(一)有助于自然资源的开发、保护和使用。于我国目前生态环境保护管理体制的不完善,领导干部为了经济的发展和短期的利益以及自身政绩的考核,不顾高污染、高耗能企业对生态环境造成的严重污染以及对自然资源的过度开发利用,导致了一系列生态环境问题的出现。自然资源离任审计包含了干部任期内自然资源的开发、保护、使用等内容的审计,导致领导干部在进行决策时会充分考虑生态环境因素。这一全新的举措,将自然资源与领导干部的考核密切联系起来,可以有效遏制领导干部为了追求经济发展而掠夺式地开发自然资源以及漠视生态环境的行为,进而在任职期内承担起合理利用、有效开发自然资源资产的责任。

(二)有助于加强干部监督管理。党的十八大报告中高度强调了生态文明建设在“五位一体”总体布局中的重要地位,强调“要加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济发展评价体系。自然资源离任审计的提出强化了领导干部的职责,一方面领导干部需要评估资源保护业绩是否能够经得起事后审计,可以部分规避因个人私利而置相关制度规定于不顾的恶意开发项目,防范腐败现象发生。另一方面需要审计治理自然资源所使用资金的流向及效果,涉及领导干部任职期间一般较长,往往能够发现一般审计不易发现的问题,有利于揭露和惩治腐败分子。第三方面,也有利于完善自然资源政策法规,提高自然资源资金管理能力,堵塞财务管理漏洞,促使领导干部自我约束,全方位的遵守并落实好国家的相关政策。

(三)有助于加快生态文明制度建设。生态文明建设作为我国文化、政治、社会以及经济建设的首要条件,如果缺少对其的价值理念及价值追求,将会对各项建设产生影响。因此,对自然资源资产进行离任审计不仅可以增强领导干部对于自然资源资产的保护意识及责任意识,同时也对生态文明制度的加速建设有重要意义。

二、现阶段我国领导干部自然资源资产离任审计存在的问题

(一)获取数据难度大。一是要素不全。领导干部自然资源资产离任审计数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面,有的能够说明分布情况,却不能提供存量数量;有的只有数量,却不能反映其质量;有的产权不清,权属不分。二是数据断档。由于自然资源资产数据统计程序复杂,技术难度较大,造成数据采集频率不够,数据链出现断层,难以满足审计需要。三是数据分散。自然资源资产种类较多,加之管理职能划分条块分割、事权交叉,其数据分散在多个职能部门,提取难度较大。如收集土地资源的相关数据分别受制于规划、国土、环保等多个部门,而水资源、森林资源、矿产资源又直接与国土部门相关。

(二)责任界定困难。领导干部自然资源资产离任审计意在通过各级党委、政府以及国有企业和环境管理有关部门主要领导干部任职期间自然资源资产管理行为的真实性、合法性和绩效性审计,评价领导干部在自然资源资产管理方面的履职尽责情况,根本上是一种对领导干部监督、评价的手段。但是,我国目前实行党委领导地方政府的政府负责制,在这样的行政体制下,分管领导直接领导具体的职能部门,但对不同种类的自然资源如土地、水资源等由不同的分管领导,在审计追究损害责任时,是该追究政府一级领导的责任,还是分管直接领导的责任,或是具体职能部门领导的责任,是领导干部自然资源资产离任审计的一大困境。另一方面,自然环境是统一整体,某类资源的使用状况可能影响其他资源的管理评价结果。如森林覆盖率降低可能引发水土流失,进而造成土地利用率不高,还可能降低大气环境质量,影响环境监测结果。若出现上述问题,如何在林业、国土、环保等部门之间进行责任界定和划分也是审计人员需要不断探索解决的问题。

(三)审计资源薄弱。领导干部自然资源资产离任审计点多面广,对审计人员的政策性、专业性水平要求极高,可以说是一项跨专业、超职能的审计工作。一是信息技术得不到保障。自然资源资产本身复杂,种类繁多、分布不均衡,审计的过程中,取证范围广,需要运用到不仅仅包括审计本身,还需地理信息技术等科技手段共同配合,同时由于不同种类的自然资源资产分别归属不同的政府职能部门进行管理,这些自然资源资产的信息也分散于不同的政府职能部门中,而且各部门之间对相关资源的认定标准不统一,如草原主管部门和国土部门对草原资源的认定就存在着很大的差异。因此亟须完善、调整自然资源的有关信息,自然资源的监测等也需要先进的技术支撑。二是专业人才极度缺乏。如前所述,自然资源资产信息分散,本身就需要大量的人力物力来搜集相关信息、获取审计证据,但目前我国审计人员大多是财会专业出身,之前的教育模式及工作经历决定其对自然资源的了解和辨知有限,不具备合理分析自然资源相关信息的能力,专业人才缺乏现象预计在短期内必然存在。

三、解决领导干部自然资源资产离任审计的对策

(一)强化责任分工,明确审计对象、范围和内容。对领导干部进行更加清晰的权责分工,将责任落实到具体部门,甚至具体的个体身上,并建立责任档案,坚持终身问责,这是明确界定审计对象,顺利开展领导干部自然资源资产离任审计的前提。另外,在审计范围方面,在经济责任审计基础上应引入对自然资源的相关审计,包括任期内自然资源开发保护、使用、收益以及对自然资源的政策审计等。在审计内容方面,主要审计是否全面落实了国家自然资源相关政策,政策的执行是否符合相关程序,所开展的自然资源项目对于生态环境保护是否发挥了应有的作用,是否建立有效的自然资源政策问责机制等。审计任期内治理自然资源资金的使用是否考虑成本效益原则,环境治理方案是否优化,是否有资源浪费现象,投入资金成本是否取得最大的效益,是否按照预算使用资金,是否超出了治理本身带来的效益以及是否按进度及时拨付资金等。审计对自然资源的开发是否做到既保证来任期内经济发展所需要的自然资源,又保护了环境、避免过度开采,并保证前后任期之间的健康持续,以及其使用途径是否符合规划要求和市场化配置需求等。

(二)完善自然资源衡量体系。完善并统一自然资源衡量体系是自然资源资产离任审计的前提。审计人员并不是自然资源衡量的专家,因此需要有关部门予以帮助配合。审计署需会同有关部门,制定各种类型自然资源资产评价大纲,规定一系列衡量标准和估值方法。审计人员与相关行业的专家根据当地实际情况,为每种自然资源资产选择合适的测量方法,根据合适的估值技术计量自然资源资产现值。

(三)构建合作机制和加强专业人才培养。一是各级审计机关应与国土资源、水利、发展改革、农业、林业、环保部门建立合作机制,完善联合审计、信息交流、审计结果利用等工作制度,建立信息沟通渠道,以确保信息共享。审计期间,各部门需调派相关人员组成专家团队,会同审计组一起开展审计工作,提高审计效率。同时,为了使审计的业务模块得到优化,可以集成专业的审计数据库,在其中加入对各个地区实施动态监控自然资源的数据,使不同层级的审计机构和审计人员能够充分共享自然资源信息,在此基础上展开审计工作。二是定期组织学习和培训,重视专业人才的培养。专业人才的缺乏,是制约领导干部自然资源资产离任审计工作开展的重要因素。因此,有关部门应充分重视相关专业人才的培养。针对现有审计人员,加强其有关自然资源领域以及信息技术等方面的专业知识培训,提升其专业技能,快速将其培养成够胜任自然资源审计的专业人才。

作者:刘锐涛 来源:本站原创
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