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如何做好领导干部自然资源资产离任审计 ——大气环境审计主要内容及方法步骤
发布时间:2018年03月23日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

一、审查大气污染防治相关约来性指标和目标责任制完成情况。摸清被审计领导干部任期内所在地区大气环验质量变化的基本情况,上级政府和主管部门对所在地区涉及大气污染防治的考核检查结果,以及重大处理处罚情况。重点审查相关数据来源、生成过程的真实性和合规性,有无数据不规范甚至擅自修改结果数据、虚报、瞒报等问题;核查各类约束性指标的完成情况。关注主要大气污染物排放总量、空气质量指数(AQ1)达到优良天数比例等,以及产业结构调整优化、清洁生产、煤炭管理与油品供应、燃煤小锅炉整治、工业大气污染治理、城市扬尘污染控制、机动车污染防治、建筑节能与供热计量、大气污染防治专项资金投入、大气

环境管理等10项考核目标。

(一)环境空气质量变化情况

重点关注:环境空气质量达标率、环境空气质量指数(AQ1)优良率有无下降;环境空气中二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、细颗粒物(PM1o)和可吸入颗粒物(PM25)的浓度变化情况;地方政府有无篡改、伪造监测数据;地方政府是否严格履行监测职责。

审计方法步骤:收集、查阅被审计地方上级环保部门对地方政府下达的环境空气质量执行标准、环境空气质量监测点位的监测数据、空气质量月报、环境状况公报、国控重点污染源废气排放监测数据(二氧化硫、氮氧化物),以及区域内国家、地方重点监控企业废气排放监测数据等资料;查阅环境质量监测数据,排查环境空气质量超标的监测点位;查阅区域内国家重点监控企业废气排放监测数据,排查是否有企业超标排放污染物对空气质量造成影响;核查环境空气质量自动监测系统的运行情况和异常数据,并分析原因;对比环境空气质量自动监测数据和手工监测数据的差异,并分析是否存在篡改、伪造监测数据的行为;审计期间,引入第三方对环境空气质量监测点位进行定期或不定期的现场采样监测分析,通过与监测站和企业的在线监测数据进行对比,核实监测数据的真实性,同时比较不同时期区域内环境空气质量的实际变化情况。分析是否因存在以上行为导致区域内大气环境质量下降,同时分析大气环境质量下降与领导干部履职情况的关系,明确责任主体,合理定责。

(二)主要污染物总量削减目标责任完成情况

重点关注:地方政府是否完成二氧化硫、氮氧化物总量削减目标;地方政府有无篡改、伪造监测数据、弄虚作假编造削减数据;是否因地方政府未严格履行统计、监测职责,致使削减数据失真、主要污染物削减量未达到目标。

审计方法步骤:收集、查阅本级政府与上级政府、下级政府、部门和企业签订的主要污染物总量减排目标责任书和四项指标削减量分年度考核的文件,四项指标削减量的计算过程说明书、主要污染物减排档案、环保部门对总量减排企业的监测数据等;核实大气环境主要污染物总量削减目标任务完成情况;引入第三方,按照国家主要污染物削减量减排计算的取值原则和计算方法对二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮削减量指你标进行复核计算,与环保部门主要污染物减排档案和总量减排企业减排档案进行对比,核实减排数据的真实性;采用抽查的方法,随机选取重失污染企业或产能落后企业调查核实其取输关闭、停产整治,根期路理等实际整改情况。分析主要污染物总量削减目标未完成,与领导干部履职情况的关系,明确责任主体,合理定责。

(三)大气污染防治目标责任完成情况

重点关注:细颗粒物(PM2s)或可吸入颗粒物(PM0)年均浓度下降比例是否达到目标责任书要求;地方政府有无篡改、伪造监测数据、弄虚作假编造削减数据;是否因地方政府未严格履行统计、监测职责,致使削减数据失真。

审计方法步骤:收集、查阅本级政府与上级政府、下级政府、部门和企业签订的大气污染防治目标责任书,明确细颗粒物(PM3s)或可吸入颗粒物(PMo)年均浓度下降比例;查阅上级政府对本级政府大气污染防治目标责任书年度考核的文件,核实大气污染防治目标责任是否完成;查阅环境空气质量自动监测系统的运行情况,排查细颗粒物(PM2s)或可吸入颗粒物(PMo)监测数据的异常现象并分析原因;查阅空气质量监测数据,核算细颗粒物(PM3s)或可吸入颗粒物(PMo)年均浓度下降比例,核实年度考核文件中数据的真实性,确定是否达到大气污染防治目标责任书的考核要求。

(四)重点重金属(铅、镉、汞、铬和类金属砷)污染物排放指标完成情况

重点关注:重点重金属(铅、镉、汞、铬和类金属砷,兼顾重点区域确定的其他防控重金属污染物(如悌、锰)减排目标是否达到要求和新增量的真实性;地方政府有无篡改、伪造监测数据、弄虚作假编造削减数据;是否因地方政府未严格履行统计、监测职责,致使削减数据失真。

审计方法步骤:收集、查阅本级政府与上级政府签订的重金属污染减排目标责任书,审计年度省(区、市)人民政府统筹《重金属污染防治“十二五”规划》实施的总体要求,制定的重金属污染综合防治年度实施方案、审计年度省(区、市)人民政府结合年度实施方案和考核要求编制的自查报

告,环境保护部结合年度实施方案和自查报告,对(区、市)减排完成情况考核的核查报告等资料,核查重金属减排目标完成情况;查阅重金属污染指标削减量的计算过程说明书、企业主要污染物减排档案、环保部门对总量减排的企业的监测数据等资料,引入第三方,按照国家主要污染物削减量减排计算的取值原则和计算方法对重金属污染增加量和削减量指标进行复核计算,核实增加量和减排量的真实性;采用抽查的方法,随机选取重大污染企业或产能落后企业调查核实其取缔关闭、停产整治、限期治理等实际整改情况。分析重金属污染物削减未达到目标,重金属污染新增量过高,与领导干部履职情况的关系,明确责任主体,合理定责。

(五)节能目标责任制完成情况

重点关注:能耗强度是否真正降低;地方政府是否完成节能指标(主要为单位GDP能耗);地方政府有无弄虚作假编造节能数据;是否因主管部门未严格履行统计、监测职责,致使节能指标数据失真。

审计方法步骤:收集能源消费量数据、GDP数据、当地能源消费大户数据等,将被审计单位提供的数据与其相关业务系统的数据进行比对,验证其一致性。复核地区单位GDP能耗:《统计年鉴》“分行业增加值能耗(按基期价格计算)表”中,“按基期可比价格计算的生产总值”取值为该表中“增加值”一栏的数字,“能源消费量”取值为该表中“等价值一能源消费量”一栏的数字。按下述等式计算:万元CDP能耗=能源消费量按基期可比价格计算的生产总值。

审核重点耗能企业GDP能耗基础数据准确性:根据统计部门提供的重点能耗企业清单,选取计划延伸的重点耗能企业,将企业上报统计部门的能源消费数据和总产值数据与企业实际能源消耗和产值进行比对,核实企业上报数据真实性。耗电情况:将企业上报统计部门的“工业企业能源购进、消费及库存“表中电力润耗量数据与企业“电力平衡表”中数据比对,审核是否存在显著差异;耗煤情况:以煤炭为例,根据企业“大宗原料盘存表”、“原料购进量日报表”数据,按照“煤炭消费量=年初库存量+煤

炭购进量一年末库存量”公式计算企业煤炭消费量,将计算结果与企业上报的“工业企业能源购进、消费及库存”表中煤炭消耗数据比对,审核是否存在显著差异;将企业上报税务部门的“企业所得税年度纳税申报表”中主营业务收入数据(产品销量x售价)与上报统计部门“工业产销总值及主要产品产量”表中全年工业销售产值数据(产品销量×售价)进行比对,审核是否存在显著差异,如果差异较大,表明“工业产销总值及主要产品产量”表中工业总产值数据(产品产量x售价,是计算GDP的基础数据)可能存在虚报情况。通过第三方专业团队,复核地区单位GDP能耗和审核重点耗能企业GDP能耗基础数据准确性。收集、查阅本级政府与上级政府签订的节能目标责任书、为完成目标责任采取的各项措施、制定的发展规划、采取的工作部署、相关经济社会发展统计等资料,通过对比分析、核实有关数据、实地调查了解,与被审计领导干部所在地区党委、政府和纪委等部门有关领导同志个别谈话、召开相关部门人员座谈会等方式、方法,检查和评价被审计领导干部任职期间本地区为完成有关目标责任制采取的措施是否有效,有关目标责任制是否落实和完成,取得的主要成效,以及存在的主要问题等情况。分析节能目标未完成、能耗数据失真等问题与领导干部履职的关系,明确责任主体,合理定责。

二、审查大气污染防治相关法律法规及政策措施执行情况和效果。摸清被审计领导干部任期内所在地区贯彻执行大气污染防治法律法规和重大政策的总体情况。重点审查相关禁止性、限制性、约束性政策要求是否纳入当地国民经济和社会发展规划计划及执行效果是否达到预期目标。关注有无贯彻落实不力,上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止等问题。

(一)法律法规和国家政策制度落实情况

重点关注:是否及时有效贯彻落实大气污染防治相关法律法规、政策、制度;是否存在“有令不行”、“有禁不止”等问题。

审计方法步骤:收集、查阅地方政府按照环境保护法、大气污染防治法等法律法规以及大气污染防治行动计划等重大政策规定、及时贯彻落实的地方性政策,核查区域内政府对大气环境相关的国家重大政策措施落实情况;收集政府部门出台的产业结构调整、燃煤小锅炉整治、机动车污染管控、煤炭油品管理、城市扬尘污染管控、建筑节能与供热计量、执行脱硫电价、脱硝电价等大气污染防治政策的相关文件,环保局的环境状况公报,以及统计局的《统计年鉴》的相关节能数据,将多部门数据进行对比分析,核查政府出台的大气污染防治政策制度实际发挥的效益是否达到要求。

(二)规划编制实施情况

重点关注:是否起草制定、发布有关环境保护规划及相应实施方案,相关规划、实施方案的编制是否科学、可行;是否存在未经报批调整规划内容,规划项目地方配套资金不到位,未设立专账核算中央下达的污染防治专项资金,规划投资额与实际投资额差异大,实际完成的工作内容与项目技术方案不符,且未向主管部门提出变更申请,规划项目进展缓慢等现象。

审计方法步骤:收集政府出台的相关政策、规定、相关会议记录等资料查看是否制定并颁布(环境保护“十二五“规划)、《大气污染防治行动)章相关规划及相应实施方案,核查环就保护规划是香与士体功准区视划士地利用总体规划,城乡规划等而接;分析未制定环保相关规划实

施方案与环境保护目标未按要求实现两者之间的关系;收集“十二五”总量减排、重金属污染防治、区域环境治理等相关规划,以及专项资金管理账册、台账;通过查看地方资金配套情况、项目实施档案,对照规划文本,比对项目名称、内容是否一致;通过查看规划文本、环保部门专项资金管理账册、项目实施档案、验收资料及实地查看项目现场,核实项目具体实施情况是否与规划一致,项目的实施效果是否达到规划要求。

(三)环境信息公开制度落实情况

重点关注:是否落实环境信息公开制度;是否定期发布环境空气质量信息;是否及时发布污染事故信息。

审计方法步骤:收集政府、环保局出台的相关政策、制度、文件,核实是否成立相应机构或建立相应工作制度;查阅环保部门的环境信息公告相关工作记录、重大污染事故的处理、处置记录、信息披露记录,核实是否定期发布环境信息、污染事故信息。

(四)环境保护相关制度执行情况

重点关注:有无违反建设项目环境影响评价制度,政府及相关部门在制定重大经济发展规划和生产力布局规划时,有无进行环境影响评估;关注地方政府为招商引资,有无拆分或超越建设项目环境保护分级管理权限审批建设项目;是否落实“三同时制度”,环保建设设施是否到位;是否落实排污许可制度,有无无证排污或突破排污许可证核定的种类、数量排污。

审计方法步骤:收集、查阅政府及环保部门的环境污染事件举报台账、环境监察记录、重大疑难环境问题的处理处置记录,环保局办公会议记录,排查不履行环境影响评价手续即开工建设、生产、超标排放污染物,造成周边环境污染和群众上访的事项;通过现场查看,走访周边群众,与环保局相关人员座谈,深入调查了解相关事件及涉事企业;收集政府的收发文登记簿、交办单、批准单、会议记录、环保局的会议记录等资料,核查是否存在因政府保护地方利税大户,导致环境影响评价制度未实施或整改不到位、环境信访事件长期得不到解决的事项;查阅环境监察大队的工作台账、处理处罚单、排污企业排污档案,与环保局监察大队、信访等人员进行座谈,调查了解无证排污、超标排污等环境违法情况。

三、审查大气污染防治管理及重大决策情况。摸清被审计领导干部任期内所在地方政府在涉及大气污染防治方面的重大决策、监管职责履行情况。重点审查决策程序是否合规、内容是否合法,对破坏环境的问题是否依法依规处理等。关注领导干部有无滥用职权搞权钱交易,干预项目招投标和物资采购,为不法分子倒买倒卖国有资源和谋取非法利益提供便利,以及为个人谋取非法利益等违法违规问题。

(一)重大决策情况

重点关注:决策程序是否合规、透明,内容是否合法、科学;具体决策事项的落实是否符合相关规定,有无造成严重大气污染事件等问题。

审计方法步骤:收集、查阅政府有关大气污染防治的重大决策文件、会议记录等资料,核查决策程序的合规性、透明度,决策内容的合法性、科学性;查看政府、环保局大气污染方面的信访记录及环境污染举报合账,排查是否存在因决策事项不合规,导致严重大气污染事件等环境问题。

(二)监督执法情况

重点关注:是否存在因环境监察执法不到位,造成区域环境污染控制不力,不力,有无对环境影响评价制度执行情况进行监督检查,有无对区域内高污染重点企业制定和落实大气污染防治措施和实施效果进行检查,是否存在对超标排放或偷排偷放行为以罚代管甚至放任不管等问题。

审计方法步骤:收集区域内排污企业信息、环境信访记录、环境污染有无对环境影响评价制度执行情况进行监督检查,有无对区城内高污染重点企业制定和落实大气污染防治指施和实施效果进行检查,是否存在对超标排放或会排命放行为以罚代管甚至放任不管等问题。我听合低,环做品亲我法合账,湖过对此分析市以上品品,楼产高录超然察执法是否及时、到位,排查因政府监察执法不力造成的环境污染事件;采用抽查方法,随机抽取经环境监察部门处理过的排污企业,通过现场查看确定其被处理后的实际整改情况。深入分析重大环境污染事件的发生与环境监察不力的关系,明确责任主体,合理定责。

四、审查大气污染防治相关资金征收管理使用及项目建设运行情况。摸清被审计领导干部任期内所在地区与大气污染防治相关的资金征收、管理、分配和使用情况,以及大气污染防治项目总体情况。重点审查有无挤占挪用相关资金和项目进展缓慢、质量不达标等问题。关注有无领导干部违规插手、干预项目建设及资金分配,相关单位骗取财政资金中饱私囊、谋取私利,以及违反中央八项规定精神和国务院“约法三章”等问题。

(一)大气污染防治资金投入情况

重点关注:有无领导干部插手大气污染防治专项资金(含淘汰落后产能、能源节约利用、资源综合利用及可再生能源等相关专项资金,下同)安排使用,资金分配是否合规,是否存在因投入不足导致建设项目任务未完成、大气污染未得到有效治理等问题。

审计方法步骤:收集政府出台的相关文件、环保部门专项资金管理台账、大气污染防治项目实施档案等资料,核查专项资金分配的合规性,专项资金是否按时、足额分配到建设项目;收集、查阅建设项目可行性研究报告、初步设计报告、环境影响评价报告以及项目实施档案等资料,核查项目是否按要求完成任务,建设项目对大气污染治理的实际效益。分析建设项目任务未完成、大气污染未得到有效治理等问题与专项资金投入不足的关系,明确责任主体,合理定责。

(二)相关资金征收管理使用情况

重点关注:排污费等资金是否足额征收,有无违规减征、免征、缓征、降低标准征收等问题,是否采取措施督促欠缴或少缴的企业和单位进行补缴,是否将排污费纳入预算管理;是否按规定安排使用,有无截留、挪用、套(骗)取排污专项资金,是否扩大排污费支付范围用于与环境污染防治无关事项等问题。

审计方法步骤:收集排污企业产品能耗、物耗、产品销售台账、排污费相关账本账册等财务资料、污染物排放申报登记等业务资料,通过现场检查相关排污企业生产经营及污染物排放情况,排查未足额征缴排污费的排污企业,并核实相应资金数额;采取抽查方法,随机抽取区域内排污大户,通过对照排污费缴纳票据及排污费计算单,进行测算;查阅财政部门排污费支出相关的各类资料,包括支付记录和指标文件等,延伸资金使用单位审计,核查是否合法合规使用排污专项资金。

3.项目建设、运营情况

重点关注:是否滞留项目资金,未及时足额拨付项目单位、挤占、挪用项目资金等;是否按规定的建设规模、建设标准、建设质量要求实施项目建设,是否按规定实施招投标等;是否按设计标准运营项目,是否实现项目建设预期的减排目标;是否存在领导干部利用职权插手或干预工程建设等问题。

审计方法步骤:收集政府办公室等会议记录和纪要,政府的批办单、收发文件记录,政府主要领导干部对有关经济事项的重要批示,环保局等主管部门项目资金申请报告、项目管理台账,项目实施单位的财务会计报表、项目核准或备案资料,项目环评批复文件、项目可行性研究报告、收到财政资金的记账凭证及银行单据、项目建设工程材料购销合同、材料出库入库记录,支付工程款和材料款的财务凭证、项目建设财务专项审计报告,环保局等部门项目竣工验收报告等资料。

项目资金:通过查阅财政部门资金拨付情况,企业资金收支情况,核实是否存在截留、挤占、挪用项目资金等问题;

项目建设:查阅项目招投标相关资料,核查招投标程序及相关事项是否合法合规;依据项目核准或备案资料、项目环评批复文件、项目可行性研究报告,以及项目资金申请报告中项目内容,核查项目申报的真实性,有无重复申报、虚假申报骗取资金等问题;同时查阅项目建设工程材料购销合同、材料出库入库记录、支付工程款和材料款的财务凭证、项目建设财务专项审计报告以及项目核准、备案等资料,核实项目是否按规定投资建设。

项目运营:收集项目实施单位的相关管理制度等资料,通过现场查看,调查了解污染防治或节能改造项目的实际运营情况,核查有无建立健全项目管理制度,是否存在项目管护不到位,闲置、停运或拆除污染防治

或节能改造设施;以项目所属工段为边界,查阅项目实施年度的前一年和后一年该工段污染物排放量或能源消耗量的增减变化情况,结合项目产品产量,核实项目预期节能减排效果是否实现。对个案问题,梳理分析政府办公会等会议记录和纪要、政府的批办单、收发文件记录,政府主要领导干部对有关经济事项的重要批示等资料,检查和评价是否存在领导干部插手或干预工程项目建设情况;对普遍性问题,收集、审阅现行的政府投资项目管理制度,整理被审计领导干部任职期间制订和修订完善的政府投资项目管理制度,掌握有关管理制度执行的关键环节和控制点,检查和评价是否存在管理制度缺失、缺陷与漏洞,梳理分析政府办公会等会议记录和纪要,政府的批办单、收发文件记录等,结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任。

五、查重大大气污染事件和突出风险隐患及相关预警机制建立及执行情况。掌握被审计领导干部任期内,所在地区发生的重大大气环境污染事件或突出风险隐患情况。重点审查有无因领导干部对大气污染防治问题和工程质量事故督察不力、责任追究不到位、预警机制不健全、处置不当等,造成其任期内和离任后大气环境状况明显恶化等重大典型问题。关注领导干部履职尽责不到位发生的严重大气污染事件等。

(一)环境风险隐患处置情况

重点关注:环境风险隐患的应急处置是否及时有效;对突发大气污染事件的报告、处置是否及时、合理,措施是否得力,是否因管理制度缺失、缺陷或因执行不到位造成重大环境损害和生命财产损失;有无因重大环境信访事件处置不力,造成较大群体性上访事件,影响社会稳定。

审计方法步骤:收集政府相关收发文登记记录、交办单、政府会议记录、环保局环境信访记录、会议记录,了解本地区重大环境污染事故发生的总体情况、处理处置情况,评价是否属重大环境问题的高发地区,处理处置是否及时、合理、有效。分析重大大气环境污染事件与相关管理制度缺失、缺陷或执行不力的关系,明确主体责任,合理定责。

(二)预警机制建立运行情况

重点关注:是否建立大气污染监测预警体系,是否及时发布监测预警信息,是否制定应急预案;是否按要求建立能源消费总量预测预警机制,地区能源消费总量和高耗能行业用电量等指标增长是否得到有效控制。是否存在失控风险,是否采取有效措施控制地区能源消费总量和高耗能行业用电量增长指标。

审计方法步骤:收集政府、环保局出台的相关政策、制度、文件查看是否建立相应制度,是否制订了实施方案或成立相应预警、应急处置工作小组,查看相关内容的工作记录、会议记录,核查预警、应急处置体系的职责分工等是否明确;结合财政资金拨付情况,核查预警和应急处置资金投人是否到位,设备是否齐全。

作者:贾登卿 来源:本站原创
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