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浅议做好领导干部自然资源资产离任审计 ----土地资源审计主要内容及方法步骤(上)
发布时间:2018年05月04日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

一、审查土地资源管理开发利用相关约束性指标和目标责任制完成情况

摸清被审计领导干部任期内所在地区土地资源数量和质量变化的基本情况,以及上级政府和主管部门涉及土地的考核检查结果和处理处罚情况。对审计年度约束性指标的目标值、实际执行和完成情况进行对比分析,检查各项指标相关数据来源、生成过程的真实性和合规性,有无数据不规范甚至擅自修改结果数据、虚报、瞒报等问题;检查各类约束性指标的完成情况。关注突破红线约束、突破控制指标等问题,进一步评价主要领导干部在土地管理、开发利用方面取得的成绩和不足。约束性指标及考核指标完成情况主要包括:耕地保有量指标、基本农田保护面积指标、占补平衡任务、建设用地供应总量指标、新增建设用地指标、保障性安居工程用地指标、土地产出率指标、万元GDP占地面积指标、供地率指标、土地开发强度指标。

(一)耕地保有量指标

耕地保有量,即耕地总量,是指在一定区域内的耕地总数量。等于上一年结转的耕地数量,扣除年内各项建设占用耕地的数量和农业结构调整占用及生态退耕的数量,加上年内土地开发、复垦和土地整理增加的耕地数量。

重点关注:耕地保有量是否低于上级政府下达的耕地保有量考核指标;耕地保有量是否低于土地利用总体规划控制指标。

审计方法步骤:从国土部门的规划、耕保、地籍、信息中心等部门收集第二次全国土地调查(简称二调)的调查结果、与各级政府签订的耕地保护责任书、土地利用现状变更表、耕地和基本农田异地代保合作协议、支付代保费用相关凭证、土地利用总体规划文本等。

1.审阅国土部门的二调调查结果数据、各级政府签订的耕地保护责任书、土地利用现状变更表、耕地和基本农田异地代保合作协议、支付代保费用相关凭证、土地利用总体规划文本等资料;将各级政府签订的耕地保护目标责任书进行汇总,查看签订的保护任务是否达到上级下达考核目标。

2.审查“土地利用现状变更表”中耕地数据,关注是否达到上级下达和规划确定的保护目标;若有异地代保情况,需审查异地代保协议以及费用支付凭证,在此基础上还要审查被委托代保方是否存在将代保耕地重复纳入自身耕地保有量的问题。

(二)基本农田保护面积指标

基本农田,是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

重点关注:基本农田保护面积是否低于上级政府下达的基本农田保护面积考核指标;补充耕地和补划基本农田的面积与质量低于已占用的面积与质量;违反基本农田保护规定。如基本农田未落实到地块;基本农田保护责任未落实到位;擅自占用基本农田;通过调整土地总体规划规避国务院审批;建设占用基本农田未按规定补划;破坏、闲置、荒芜基本农田;将非耕地划入基本农田。

审计方法步骤:从国土部门、建设规划部门收集与各级政府签订的耕地保护责任书,二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图、城市总体规划等相关资料。

1.采用座谈会等形式了解当地基本农田保护区和基本农田划定总体情况,分析存在的问题和成因;将各级政府签订的耕地保护目标责任书进行汇总,查看各级签订的基本农田保护任务是否达到上级下达考核目标。

2.审查“土地利用现状变更表”中耕地和基本农田数据,关注是否达到上级下达和规划确定的保护目标;将土地利用现状变更图上的工业、采矿、仓储用地图斑与基本农田保护图斑比对(可采用GIS技术或纸质图件查看的方法),看是否有将上述地块划作基本农田的情况,看基本农田数据是否均对应落在图斑地块上。

(三)占补平衡任务完成情况

占用耕地补偿制度:非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

重点关注:是否违反耕地占补平衡制度。如未按规定做到先补后占;占多补少、占优补劣;将规定不得用于占补平衡的耕地用于占补平衡。

审计方法步骤:从国土部门、农业部门收集二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,土地整治项目台账、土地整治项目档案(包括项目报批、竣工验收和监理资料等),占补平衡项目台账,耕地占补平衡考核情况汇总表,城乡建设用地审(报)批登记台帐,占地建设项目的报批等资料;耕地资源管理系统数据,耕地地力等级图、土肥专业报表等相关资料。

1.审阅相关资料,结合二调数据库数据和历年土地利用变更数据库数据,采用GIS技术或纸质图件查看等方法。

2.对查找出的疑点,进行实地抽查,深入了解补充耕地状况,掌握当地占补平衡的数量质量真实变化情况。

(四)建设用地供应总量指标完成情况

建设用地供应总量:即一定区域在一定时期内供应的建造建筑物、构筑物的土地总数量。

重点关注:地方政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量是否超过上一级政府土地利用总体规划确定的控制指标;城市规划的建设用地规模是否超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。

审计方法步骤:从国土部门规划管理科室收集上级政府土地利用总体规划,上级政府批复的本级政府土地利用总体规划,原土地利用总体规划“二调”后衔接核对的截至2020年的建设用地规模;地籍管理、规划管理科室收集“二调”成果,审计年度土地利用变更调查结果(若变更调查结果没有批复,则以上报数为准);建设用地审批管理科室收集历年批准新增建设用地规模。从发展改革和建设规划部门,收集本级城市总体规划、城市控制性规划、新城区规划及国家或省政府相关批复文件。

1.对比分析地方政府编制的土地利用总体规划和上级政府的土地利用总体规划中的建设用地供应总量指标。

2.审查是否超出上一级土地利用总体规划确定的控制指标;根据城市总体规划和土地利用总体规划,分别确定城市规划和土地规划确定的中心城区建设用地规模,审查城市规划的建设用地规模是否超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。

(五)新增建设用地指标完成情况

新增建设用地为规划期间农用地和未利用地转为建设用地的数量。

重点关注:是否超规划新增建设用地;是否超计划批准新增建设用。

审计方法步骤:从国土规划管理科收集土地利用总体规划,土地利用年度计划;建设用地科收集审计年度分年度建设用地审批合账,建设用地审批文件及报批卷宗资料;执法监察总队收集违法案件台账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图斑数据。

1.超规划新增建设用地,指地方政府审批的新增建设用地总数虽未超过国土资源部下达的指标,但审批的新增建设用地不符合土地规划。根据土地利用总体规划的卫星图片,掌握允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的边界范围;审查新增建设用地是否在限制建设区或禁止建设区,是否在有条件建设区。对批准的新增建设用地在有条件建设区,则需进一步审查是否调整土地规划,新增建设用地是否符合土地规划。

2.超计划新增建设用地,地方政府审批的新增建设用地总数超过了

国土资源部下达的指标。通过摸清总数,汇总国土资源部下达的新增建设用地指标文件(含追加、奖励的指标),得到新增建设用地指标总数;摸清实际审批的新增建设用地总数。根据国务院、省政府、市政府的新增建设用地审批文件(不含单独选址项目涉及的建设用地),汇总后,得到实际审批的新增建设用地总数;审阅是否超规划、超计划。若实际审批的新增建设用地总数大于国土资源部下达的新增建设用地总数,则属超计划审批新增建设用地。

(六)保障性安居工程用地指标完成情况

保障性安居工程用地,指为保障性住房建设、棚户区改造、农村危房改造和游牧民定居工程等提供的建设用地。

重点关注:是否及时、足额供应保障性安居工程用地。

审计方法步骤:从国土部门收集历年国有建设用地供应计划、土地利用年度计划、城乡建设用地审(报)批登记台帐等;从建设部门收集保障性住房、各类棚户区改造、公共租赁房等项目台帐及重点项目档案资料等。

1.调查了解保障性安居工程的基本情况,包括管理制度、工作规程、工作开展、部分重点保障性安居工程项目情况等。

2.根据历年国有建设用地供应计划和城乡建设用地审(报)批登记台帐等资料,检查保障性安居工程用地是否供应到位。

3.查看重点项目档案资料、利用GIS技术或纸质图件查看等方法,发现疑点,根据疑点进行实地抽查,深入了解保障性安居工程供地情况及工程开展情况。

(七)土地产出率指标完成情况

土地产出率指的是GDP与土地面积之比,反映单位面积的产出情况。计算方法:地区土地产出率=年度地区生产总值(万元)÷地区土地面积(平方公里)

重点关注:是否超范围、超规模、超计划储备土地;在规划期内,土地产出率未达到土地利用总体规划指标要求。

审计方法步骤:从国土部门收集本级政府下达的土地储备计划文件、

土地储备中心的储备土地台账、建设用地土地审批文件、地区土地总面积、土地利用总体规划;从统计部门收集审计年度地区生产总值等资料。

1.与政府计划进行比对。根据本级政府下达的年度土地储备计划文件,得到储备土地计划数,若实际储备规模大于计划数,则属超计划储备土地;

2.根据地区土地总面积和历年地区生产总值,计算土地产出率,判断是否符合土地总体规划要求。

(八)万元GDP占地面积指标完成情况

万元GDP占地面积是指在一定时期内(通常为一年),每生产万元国内生产总值(GDP)所占用的建设用地面积;计算公式为:万元GDP建设用地占用面积=建设用地面积÷GDP。

重点关注:规划期内,万元GDP占地面积是否达到土地利用总体规划指标要求。

审计方法步骤:从国土部门收集地区建设用地面积、土地利用总体规划等;从统计部门收集审计年度地区生产总值。

1.调查了解审计年度地区建设用地面积、历年地区生产总值和土地利用总体规划等。

2.根据公式计算万元GDP占地面积,判断是否符合土地总体规划要求。

(九)供地率指标完成情况

供地率是指一定时间范围内经批准农用地转用和征收的建设用地的面积中,已审批供地的建设用地面积所占的比例。

重点关注:规划期内,供地率是否达到土地利用总体规划指标要求。

审计方法步骤:从国土部门收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、土地储备中心的储备土地台账、农用地转用台帐和征收台帐等资料。

1.调查了解供地率基本情况。

2.根据土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、土地储备中心的储备土地台账、农用地转用台帐和征收台帐等数据,核实计算地区土地供地率。

(十)土地开发强度指标完成情况

土地开发强度是指建设用地总量占行政区域面积的比例。按照国际惯例,30%是一国或一个地区国土开发强度的极限,超过该限度,人的生存环境就会受到影响,明显偏低又不符合土地节约集约利用。

重点关注:是否超强度或明显偏低的土地开发问题。

审计方法步骤:从国土部门收集审计年度建设用地总量、地区行政区域面积等资料。

1.调查了解土地开发强度基本情况。

2.根据地区历年建设用地总量、地区行政区域面积等资料,计算核实土地开发强度。

二、审查土地资源管理开发利用相关法律法规及政策措施执行情况和效果

掌握被审计领导干部任期内所在地区土地资源面积和构成,特别是耕地面积和构成及耕地质量的变化情况,重点审查任职后有无耕地、园地、林地、草地、湿地等面积大量减少、质量严重下降等情况,客观分析变动受人为因素和自然因素的影响程度,揭示人为因素造成的耕地面积减少等问题,客观评价被审计领导干部在土地资源开发利用管理及土地环境保护方面的责任履行情况,指出存在的主要问题及其应承担的责任。

(一)政策和制度制定执行情况

重点关注:地方政府是否按照土地管理法、城乡规划法等法律法规和最严格耕地保护制度、耕地占补平衡制度、土壤污染防治等土地管理重大政策规定,及时制定贯彻落实制度措施的情况,各相关职能部门的责任是否明确,实际执行中是否存在有令不行、有禁不止以及“不作为”、“慢作为”和“乱作为”等问题。

审计方法步骤:从政府办、国土政策法规科收集政府工作报告、会议纪要、收发文记录、以政府名义制定的土地政策和制度;收集国土部门的工作计划、会议纪要、工作总结、土地部门有效的规范性文件等资料。

1.通过与土地部门召开座谈会、与部门有关领导同志个别谈话等方式,调查了解领导任期内制定的土地政策和制度。

2.收集上级政府和土地主管部门制定的法律法规和政策措施,确定有无要求下级部门制定相应规章制度、政策措施的要求,并核实当地政府是否落实。

3.将本级政府制定的土地政策和制度与国家和上级政府相关政策制定进行比对,审核是否与国家政策制定相一致,是否与当地实际相适。

(二)规划编制实施情况

重点关注:地方政府是否按照相关法律法规和国家规划确定的原则和要求,完成本级规划的编制工作;是否按规划进度要求组织实施完成年度和阶段性任务;是否将规划目标和任务层层分解落实情况和报告效果等。

审计方法步骤:从国土部门收集工作计划、会议纪要、工作总结、土地利用总体规划、土地利用年度计划等资料以及规划中设立的约束性指标和预期性指标的完成情况的统计资料。

1.审查被审计领导干部所在地方政府是否按照相关法律法规和国家规划确定的原则和要求,完成本级规划的编制工作;是否按照进度要求组织实施规划。

2.是否将规划目标和任务层层分解落实。

3.是否对规划执行情况进行监督检查。

(三)能力建设保障情况

重点关注:相关部门机构设置、人员配备和仪器设备配置情况是否达到国家规定的标准并满足实际工作需要,是否影响土地资源资产的开发利用管理和土地环境保护工作的有效开展;相关部门运行经费是否得到预算保障;是否按规定建立土地资源监测、土壤污染防治统计等信息数据系统,系统运行是否正常,数据是否安全可靠,是否存在人为调整数据,以及系统软硬件闲置浪费,能力建设的执行效果等问题。

审计方法步骤:从政府办、国土部门财务科、信息中心收集政府办公厅(室),本级政府“三定”方案及有关文件和通知;收集国土部门人员花名册、上年度末机关人员工资发放统计表及信息系统人员名单。

1.审查机构设置和人员配备是否合理,将“三定”方案批准的机构设置和人员定编数与单位提供的花名册比对,必要时抽审上一年度末工资发放统计表和人事档案,确定其身份和岗位;分析本单位是否存在人员超编、吃空饷和借用下属单位人员等情况。

2.调阅工作经费预算和使用明细,分析土地部门运行经费是否得到预算保障,工作能否有效开展;审查是否按规定建立土地资源监测统计等信息数据系统,运行是否正常。

3.调查了解土地部门信息中心正在运行的土地信息管理系统,审查系统运行是否正常,数据是否安全可靠,是否存在人为调整数据,以及系统软硬件闲置浪费等问题。

(四)监督考核执行情况

重点关注:是否将土地资源资产开发利用管理和土地环境保护工作纳入地方政府绩效考核目标责任制,是否将考核指标分解落实;责任制内容是否全面,措施是否明确;是否组织对目标责任制完成情况开展考核,并依据考核结果进行问责。

审计方法步骤:从政府办、国土部门收集地方政府颁发土地目标管理考核操作办法、责任追究办法。

1.召开座谈会,对当地土地目标管理考核作出评价。审查有无将考核指标分解落实。

2.是否存在考核内容不全面,措施不明确的问题和未依据考核结果实施问责。

作者:贾登卿 来源:本站原创
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