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浅议做好领导干部自然资源资产离任审计 ----土地资源审计主要内容及方法步骤(中)
发布时间:2018年05月14日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

 

三、审查土地资源管理开发利用和重大决策情况

摸清被审计领导干部任期内所在政府涉及土地资源管理及保护等重大决策、审批、监管事项。重点审查决策程序是否合规、内容是否合法,对破坏资源的问题是否依法依规处理等。关注领导干部有无滥用职权搞权钱交易,干预国有资源出让转让、项目招投标和物资采购,为不法分子倒买倒卖国有资源和谋取非法利益提供便利,以及为个人谋取非法利益等违法违规问题。

(一)重大决策情况

重点关注:重大决策管理制度是否健全;重大事项决策内容是否合法、决策程序是否合规;决策事项未得到有效执行。

审计方法步骤:从政府办收集政府工作报告、会议纪要、收发文记录。领导干部关于重大事项的批示、政府出台的相关文件等;从国土部门收集土地利用总体规划、相关土地指标统计数据。

1.调阅现行经济决策管理制度,包括被审计领导干部所在党委和政府的工作规则和议事规则,党委和政府有关土地决策事项的可行性研究、专家咨询评估、社会听证、间责和责任追究等工作规范或制度,掌握重大经济决策制度执行的关键环节和控制点,检查和评价经济决策管理制度的建立健全情况。

2.查阅党委常委会、政府办公会等会议记录和纪要,党委和政府的批办单、收发文件记录,党委和政府主要领导干部对有关经济事项的重要批示等,梳理被审计领导干部任职期间的重大土地决策事项,检查和评价被审计领导干部任职期间作出重大经济决策事项的数量、涉及金额等总体情况,以及有关会议记录和纪要是否完整。

3.对土地方面经济发展的统计数据、资源的数量质量变化情况进行纵向分析比较,并根据发现的问题线索和确定的审计方向,从发改、国土等部门调取所需的监测和电子数据资料等进行整理、分析和核实,分析领导干部在任期间土地资源的发展变化和对生态、社会、经济发展的影响情况。对重要土地项目进行专项审计,审核是否存在任职期间经济发展竭泽而渔不顾长远发展的情况,是否存在通过项目决策等手段为自己或他人谋取利益等重大违法违纪问题。

(二)土地规划计划执行情况

重点关注:建设用地规模是否达到或超过2020年规划数;城市规划与土地规划建设用地规模是否一致;城市规划与土地规划建设用地规模一致但用地布局不一致。

审计方法步骤:

1.建设用地规模是否达到或超过2020年规划数。

从国土部门规划管理科收集上级政府土地利用总体规划,上级政府批复的本级政府土地利用总体规划,原土地利用总体规划“二调”后衔接核对的截至2020年的建设用地规模(如未衔接以原规划数为准);从地籍管理规划管理科收集“二调”成果,审计年末土地利用变更调查结果(若变更调查结果没有批复,则以上报数为准);建设用地审批管理科室收集审计期间年度批准新增建设用地规模;从规划部门收集本级城市总体规划、城市控制性规划、新城区规划及国家或省政府相关批复文件。

(1)核实建设用地控制规模和实际建设用地规模。根据土地利用总体规划、“二调”成果及年度土地利用变更调查等资料,确定土地利用总体规划确定的被审计地区2020年建设用地控制规模、截止到审计年度末的实际建设用地规模;

(2)计算差值,并判断建设用地规模是否超规划。规划期内剩余建设用地指标=土地规划确定的本级政府2020年建设用地控制规模-审计年度年末的实际建设用地规模,若计算的“规划期内剩余建设用地指标”等于或小于0,则建设用地规模达到或超过2020年规划数。

2.城市规划与土地规划建设用地规模是否一致。

从国土部门规划管理科收集上级政府土地利用总体规划,上级政府批复的本级政府土地利用总体规划,原土地利用总体规划“二调”后衔接核对的截至2020年的建设用地规模(如未衔接以原规划数为准);地籍管理规划管理科室收集“二调”成果,审计年末土地利用变更调查结果(若变更调查结果没有批复,则以上报数为准);建设用地审批管理科室收集审计期间年度批准新增建设用地规模;从规划部门收集本级城市总体规划、城市控制性规划、新城区规划及国家或省政府相关批复文件。

(1)核实两个规划确定的建设用地规模。根据城市总体规划和土地利

用总体规划,分别确定城市规划和土地规划确定的中心城区建设用地规

(2)判断是否一致。若城市总体规划和土地利用总体规划确定中心城区的建设用地规模相等,则一致,若不相等,则不一致。

3.城市规划与土地规划建设用地规模一致但用地布局不一致。

从国土部门规划管理科收集上级政府土地利用总体规划,上级政府批复的本级政府士地利用总体规划,原土地利用总体规划“二调”后衔接核对的截至2020年的建设用地规模(如末衔接以原规划数为准);地部管理规划管理科“二了成果,市计时点年未土地利用变更调查结果(若变更调查结果没有批复,则以上报数为准);建设用地审批管理科审计期间批准新增建设用地规模;从规划部门收集本级城市总体规划、城市控制性规划、新城区规划及国家或省政府相关批复文件。

当城市总体规划与土地利用总体规划中心城区建设用地规模一致时将土地利用总体规划和城市总体规划中的中心城区图(CAD图或矢量数据)进行叠加比对,检查这两个规划确定的建设用地规模布局是否一致,若存在不一致的地方,则采用图既分析比例尺计算等方法,确定不一致面积,重点关注城市总体规划中确定的建设用地不落在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的情况。

(三)土地征收情况

重点关注:是否超规划、超计划批准新增建设用地;非法批准征收、占用土地。如:违反土地利用总体规划确定的用途批准用地;越权审批、拆分审批或违反法定程序审批征收、占用土地;没有新增加建设用地计划指标擅自批准用地;没有农用地转用计划指标擅自批准农用地转用;未落实被

征地农民的社会保障费用即批准征地;非法占用土地。如未批先占、批少占多或骗取批准非法占地;未批先征非法征地;擅自将农民集体土地使用权出让、转让用于非农建设;擅自将农民集体土地使用权出租用于非农建设(含“以租代征”);擅自改变农民集体土地用途,将农用地转为非农业建设用地;以征收方式取得农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发;有无批而未供2年以上的土地;土地储备2年以上未供应;是否超计划储备土地。

审计方法步骤:

1.超规划、超计划批准新增建设用地。从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划,土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批台账,建设用地审批文件及报批卷宗资料;执法监察总队(支队、大队)违法案件台账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图斑数据;从发展改革部门收集开发园区批复文件、重大建设项目清单及审批文土地审批征收超规划、超计划分两种情况,第一种,地方政府审批的新增建设用地总数虽未超过国土资源部下达的指标,但审批的新增建设用地不符合土地规划;第二种,地方政府审批的新增建设用地总数超过了国土资源部下达的指标。具体方法如下:

第一种情况的审计方法:

(1)掌握土地规划内容。根据土地利用总体规划的卫星图片,掌握允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的边界范围,若批准的新增建设用地明显在允许建设区内,则没有问题。

(2)审查是否在限制建设区或禁止建设区。若批准的新增建设用地在限制建设区或禁止建设区,则属新增建设用地不符合土地规划。

(3)审查是否在有条件建设区。若批准的新增建设用地在有条件建设区,则需进一步审查是否调整土地规划,若未调整,则属新增建设用地不符合土地规划;若已调整,检查规划调整程序是否合规。

第二种情况的审计方法:

(1)摸清总数。汇总国土资源部下达的新增建设用地指标文件(含追

加、奖励的指标),得到新增建设用地指标总数。

(2)弄清实际审批的新增建设用地总数。根据国务院、省政府、市政府的新增建设用地审批文件(不含单独选址项目涉及的建设用地),汇总后,得到实际审批的新增建设用地总数。

(3)判断是否超规划、超计划。若实际审批的新增建设用地总数大于国

土资源部下达的新增建设用地总数,则属超计划审批新增建设用地。

2.违规分拆审批征收土地。

从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划,土地利用年度计划;建设用地科收集审计年度分年度建设用地审批台账,建设用地审批文件及报批卷宗资料;从发展改革部门收集开发园区批复文件、重大建设项目清单及审批文件。

(1)审查审批时间间隔较短、且地理位置相连的土地。将建设用地审批台账按“审批时间”进行排序,若两个及以上审批文件的审批时间间隔较短(一般指10天以内)、且新增建设用地地理位置相连,则可能存在违规分拆审批征收土地。

(2)审查同一项目用地的审批。将建设用地审批台账按“项目名称”(或“建设内容”)分类统计审批次数,若审批次数大于1,或者抽查发现某一项目占地面积较大、涉及多次审批,且项目立项时间早于新增建设用地审批时间,则也可能存在违规分拆审批征收土地。

3.越权审批征收土地。

从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划、土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批台账、建设用地审批文件及报批卷宗资料;国土部门所属的征地拆迁办(或负责实施征地拆迁的政府投融资平台公司)征地拆迁台账及卷宗(含地方政府土地征收相关会议纪要);执法监察总队(支队、大队)违法案件台账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图斑数据。从发展改革部门收集开发园区批复文件、重大建设项目清单及审批文件。

(1)审查农用地转用是否存在越权审批。根据《土地管理法》第四十四条有关农用地转用分级审批规定(即:土地利用总体规划由谁审批,农用地转用就是谁审批),关注应由国务院审批的,省级政府是否越权审批,应由省级政府审批的,市级政府是否越权审批。

(2)土地征收是否存在越权审批。根据《土地管理法》第四十五条关于土地征收分级审批规定,应由国务院审批征收的,省级政府是否越权审批,应由省级政府审批征收的,市级政府是否越权审批。

4.未经合法审批手续征收土地。

从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划、土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批台账,建设用地审批文件及报批卷宗资料;拆迁部门,征地拆迁台账;执法监察总队(支队、大队)违法案件台账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图斑数据;从发展改革部

门收集开发园区批复文件、重大建设项目清单及审批文件。

(1)对比分析法。将新增建设用地审批台账与征地拆迁台账进行对比分析,以农用地转用、征收审批单号为主键,查找审批时间晚于征地时间,及征地拆迁台账中没有审批单号的征地项目,进一步调阅相应的农转用审批文件、征地卷宗,重点关注政府会议纪要,并结合审计现场调查等方法,确定是否存在未批先征土地问题。

(2)重点项目法。通过查阅发展改革委的重点审批项目表、统计年整、政府会议纪要、网络搜索等方式,摸清近几年地方政府主要的招商引资项目、重要的政绩工程、重点支持的开发园区,及近几年建设的大型游乐设施、娱乐场所等,直接调阅这些项目的农转用审批文件、征地卷宗,以及项目单位的建设资料等,审查是否存在未批先征等问题。

(3)参考卫片执法。参考国土部门土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料,除关注违规(或违法)占用土地的处理情况外,还可根据违规占地位置,初步分析出容易出现违规占地较多的区域,并对这些区域进行现场调查,以揭示违规占地问题。

(4)利用计算机辅助方法查找问题疑点。将土地利用现状图与土地利用总体规划中的限制建设区和禁止建设区(或新增建设用地审批图班)进行比对,并结合审计现场调查,以确定是否存在未批先征土地问题。需要说明的是,使用已失效的批文(农用地转用批准后满2年未实施具体征地

行为的,批准文件自动失效)征收土地也是该类问题的表现形式。

5.地方政府擅自扩大增减挂钩试点项目面积。

从政府办收集地方政府增减挂钩实施台账或财务资料、档案资料、会议纪要;从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划、土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批台账、建设用地审批文件及报批卷宗资料;从发展改革部门收集开发园区批复文件、重大建设项目清单、及审批文件;统计部门的统计年鉴。

(1)摸清批准的规模。根据增减挂钩项目批准文件,摸清近几年批准同意的增减挂钩项目及项目总面积。

(2)弄清实际实施面积。根据地方政府的增减挂钩实施台账或财务资料、档案资料,弄清地方政府实际实施的增减挂钩项目及项目总面积;若大于批准面积,则存在擅自扩大增减挂钩项目面积。

6.被征地农民社保政策落实不到位。

从国土部门规划管理科收集国土地利用总体规划、土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批台账、建设用地审批文件及报批卷宗资料;国土部门所属的征地拆迁办(或负责实施征地拆迁的政府投融资平台公司)征地拆迁台账及卷宗(含地方政府土地征收相关会议纪要、省级地方政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,地方政府出台的征地补偿安置政策,与农民签定的《征地合同》、《补偿安置协议》,征地补偿安置资金专账、凭证,分项目征地补偿安置资金收支明细台账,及征地拆迁项目结算审计报告等);执法监察总队(支队、大队)违法案件台账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图斑数

据。从发展改革部门收集开发园区批复文件、重大建设项目清单及审批文件。从公安部门收集被征地农民户籍资料。从民政部门收集当地城市最低生活保障标准。从劳动保障部门收集当地政府出台的被征地农民社会保障政策,分项目被征地农民社会保障方案,纳入社会保障体系的被征地农民名单,社会保障资金收支明细账。从信访部门收集土地征收相关信访资料。收集征地拆迁补偿费单位、街道办及村组、个人,财务账、征地合同、补偿协议、结算资料、收款凭证等。

(1)审查被征地农民社会保障政策制定情况。在了解和掌握国家有关被征地农民社会保障政策的基础上,调阅地方政府及所属国土、民政、社保等部门制订的与被征地农民社会保障相关政策制度,关注是否按要求制订了相关政策,及制订的政策是否存在不符合国家政策制度、法律法规的情况。

(2)审查被征地农民是否做到“应保尽保”。根据近几年实际征地的地理位置、公安部门的户籍数据、征地拆迁部门提供的纳入社会保障人员名单及国家和地方规定的相关政策、法规,弄清近几年因征地应纳入社会保障的人员名单,以被征地人员身份证号为主键,将其与社保部门提供的实际纳入社会保障人员名单进行比对,查询是否存在应保未保的情况。

(3)审查被征地农民社会保障标准。查阅被征地农民的社会保障标准,与民政部门提供的当地城镇最低生活保障标准进行对比,关注是否存在被征地农民社会保障标准低于当地城镇最低生活标准,生活水平因征地而降低等问题。

(4)审查资金筹集、管理、使用情况。主要是截留、挤占挪用、套取、贪污等违规违法行为(具体审计方法详见“直接侵占公共资金审计方法”)。需要说明的是发现上述问题时,要统计涉及的农民人数。

7.拆迁安置房购建安置不到位。

从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划、土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批合账、建设用地审批文件及报批卷宗资料;国上部门所属的征地拆迁办(或负责实施征地拆迁的政府投融资平台公司)、征地拆迁合账及卷宗(含地方政府士地征收相关会议纪要,省级地方政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,地方政府出合的征地补偿安置政策,与农民签订的《征地合同)、,《补偿安置协议》,征地补偿安置资金专账、凭证,分项目征地补偿安置资金收支明细合账,及征地拆迁项目结算审计报告等);执法监察总队(支队、太队)、违法案件合账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图英数据。从发展改革部门收集开发国区批复文件、重大建设项目清单发市批交储备土地)。

(2)理清审批时间。根据土地审批文件,理清批而未供土地的审批时间,若审批时间为2年及以前年度,则属于批而未供2年以上的土地。

9.土地储备2年以上未供应。

从国土部门规划管理科收集土地利用总体规划、土地利用年度计划;建设用地科收集审计期间分年度建设用地审批台账、建设用地审批文件及报批卷宗资料。摸清审计期末年底储备土地规模。根据土地储备中心的储备土地台账,汇总后得到截止审计期末年底储备土地总规模。理清储备土地审批时间。根据土地收储文件,理清储备土地的审批时间,若储备时间为2年及以前年度,则属于储备2年以上未供应的土地。

10.超计划储备土地。

从国土部门收集国本级政府下达的土地储备计划文件,土地储备中心的储备土地台账,建设用地的土地审批文件。摸清审计期间储备土地规模,检查土地储备中心储备台账,与政府计划进行比对。根据本级政府下达的年度土地储备计划文件,得到储备土地计划数,若实际储备规模大于计划数,则属超计划储备土地。

(四)土地供应

重点关注:供地方式是否合规,有无将应以出让方式供应的国有土地使用权采用划拨方式供应、应以“招拍挂”方式出让的国有土地使用权以协议方式出让,在以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权中弄虚作假;供地程序是否合规,有无未缴清国有土地出让收入,违规办理国有土地使用权证、有无征而未供土地;供地方向和标准是否合规,有无违规向别墅类房地产、高尔夫球场等禁止用地项目供地,违反产业政策向高耗能、高污染和资源消耗型等项目供地;是否超标准供地等,有无低于按国家规定所确定的最低价协议出让国有土地使用权,违规低价出让土地等。

审计方法步骤:

1.超范围划拨土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计末年底,审计期间供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料;地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。工商管理部门,当地企业的工商登记信息、投资人及出资信息、职务身份信息数据。

(1)核实是否存在超范围划拨土地。从取得的划拨供地台账中查询是否存在不属划拨用地目录范围的项目用地;同时,筛选出不能确定是否符合划拨范围的具体宗地,通过调阅供地档案和实地勘查,核实划拨供地对象、范围、程序是否合法合规,是否存在超范围划拨用地问题。

(2)核实划拨用地的实际用途。选取部分面积较大的划拨土地,通过查阅项目档案、现场调查等方式,核实项目土地实际用途与划拨时约定用途是否一致,若不一致,进一步调查其用途变更程序是否合法合规,应补缴的土地出让收入是否按时足额缴纳;若变更程序不符合相关程序,或应补

缴的土地出让收入实际未补缴,或实际补缴的土地出收入金明显偏低,则进一步调查:在土地划拨过程中,相关公职人员是否存在利用职务便利为本人或亲友谋取私利,或者与项目单位发生不当利益输送等问题。

2.违规协议出让土地。

从国土部士地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料。地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。工商管理部门,当地企业的工商登记信息、投资人及出资信息、职务身份信息数据。根据《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外,商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式。审计中,应取得协议出让台账,筛选出不能确定是否符合协议出让范围的具体宗地,通过调阅供地档案和实地勘查,检查协议出让供地的对象、范围、程序是否合法、合规,重点关注是否存在以合作开发、招商引资、解决

历史遗留问题等名义扩大协议出让范围,以及有无将应以“招标拍卖挂牌”方式出让的经营性用地违规采取协议出让方式供应。若存在上述行为,则进一步调查在土地划拨过程中,相关公职人员是否存在利用职务便利为本人或亲友谋取私利,或者与项目单位发生不当利益输送等问题。

3.低价出让土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计期年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料;地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。工商管理部门,当地企业的工商登记信息、投资人及出资信息、职务身份信息数据。

(1)低价出让土地分两个层面:第一种,出让土地单价低于国家或地方政府规定的“最低价”或“基准地价”;第二种,出让土地单价等于或高于国家或地方政府规定的“最低价”或“基准地价”,但相对低价,如相对于同期周边地块供应价格偏低。

(2)筛查低价土地。根据土地招拍挂出让台账或协议出让台账中的面积、出让价款等,计算出每个地块出让单价,并从低到高排序。若出让单价低于国家和地方政府规定的最低价标准,则属低价出让土地。同时,还可结合出让地块的位置、土地用途、出让面积、容积率等规划设计条件,比较

相同时期相同(或相近)地段、规划条件类似的土地价格,将单价明显偏低的地块作为重点审计对象。结合其他条件筛查低价土地。有些地方土地出让时的单价并不偏低,但通过减免和返还土地出让收入及税收、虚增土地成本,以及变更规划条件等,造成实质低价出让土地。

(3)若存在以上低价出让土地行为,则进一步调查:在土地出让过程中,相关公职人员是否存在利用职务便利为本人或亲友谋取私利,或者与项目单位发生不当利益输送等问题。需要说明的是:民营企业参与实施的土地规模较大的成片开发项目(如征地拆迁,道路建设等土地一级开发),常常存在虚增土地成本、土地收益分成等问题,审计除关注开发企业是否存在虚增土地成本、套取财政资金外,还应着重关注公职人员是否以权谋私,收受贿赂等问题。

4.虚假招拍挂出让土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料;地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。工商管理部门,当地企业的工商登记信息、投资人及出资信息、职务身份信息数据。

(1)审查是否预先约定土地价格。虚假招拍挂主要集中在招商引资项目以及合伙(或合作)开发项目。通过对比招商引资协议(或用地协议)中约定的土地价格及招拍挂成交的土地价格,关注超出招商协议土地价格部分是否返还,是否导致招拍挂土地价格流于形式。

(2)审查是否违规设定招拍挂条件。将土地招拍挂公告中限定的出让条件,与竞地公司的情况进行比较,若两者一致或基本一致,则涉嫌违规设定招拍挂条件(若竞地公司介入了相关土地征地拆迁、一级开发等,出现该情况的可能性更大)。

(3)审查有无竞买人串通投标。在查处虚假招拍挂时,可通过工商数据查询参加同一地块招投标的几家企业的股东信息,以身份证号为主键,查询是否存在相同股东,若有则涉嫌虚假招拍挂。同时,若几家企业经常拥绑参加同一地块土地招拍挂,则可能存在串通招拍挂。可能存在的两种结果:一是地方政府为了发展当地经济、引进工业企业而搞虚假招拍挂;二是公职人员以权谋私,收受贿赂而搞虚假招拍挂。

5.超出用地控制标准供地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。建设规划部门,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划委员会规划审查会议记录、纪要等相关档案资料。用地控制指标比较复杂,既涉及到规划,也涉及到建设项目。本指南仅以常见的超出工业用地控制指标供地为例介绍该类问题的审计方法(其他方面请参考超出工业用地控制指标供地审计方法):

(1)掌握供地控制标准。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》,掌握供地控制标准,如工业用地的投资强度、绿地率,经营性用地的容积率、单宗土地面积等等。

(2)对比判断是否超控制标准供地。对土地供应台账按容积率、面积进行排序,查看是否超出供地控制标准。若超出需分清是规划部门的责任,还是国土部门供地的责任,判断方法是审查供地条件是否突破了规划部门制定的规划。

6.违规批准改变规划条件。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料;地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。建设规划部门,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目合账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划委员会规划审查会议记录、纪要等相关档案资料。

(1)获取土地实际使用情况。通过信访举报、网络查询及汇总供地合账等方式,选取面积较大、拿地较多的企业的宗地,通过调阅宗地档案或调阅项目竣工验收资料,获得宗地的实际用途、容积率等。

(2)与规划进行比较。将该宗土地的实际用途、容积率与土地供应(或规划)设定的用途、容积率进行比对,若存在变化,则通过调阅土地供应资料、规划调整资料、政府会议纪要及项目单位的建设资料等,了解规射闹整的原因;同时,还应审核规划调整程序是否合法合规,应补缴的土地出

让收入是否接时、足额缴纳到位。若存在程序不合规、减免出让收人,或测整原因可疑,则可能存在公职人员以权谋私、与项目单位发生不当利益输送等问题。

7.为不符合条件的土地发证。

从国土部门土地供应管理处科收集通过“土地市场动态监测与监管统”形成的市计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年本,供应来情况汇总表,国有士地使用权出让计划,审计期初以来的士地超拍挂合账,协议出让合账,划放台账、转让台账,改变规划用途和容积车等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议),补缴土地出让金财务收据等资料,地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料;向地籍处(科)取得土地证登记台账。根据《国土资源部关于贯彻实施<土地登记办法>进一步加强土地登记工作的通知》规定了不能发放土地权证的13种情形,以下仅从3种情况为例介绍审计方法。

(1)审查是否交清土地出让价款和税费。以宗地号为主键(也可用竞地单位为主键),将财政部门的土地出让收入和税费应交未交表与国土部门的土地使用权证表进行关联分析,查找是否存在未交清土地出让价款就发证的情况。

(2)审查是否按土地价款缴纳比例分割办证。以宗地号为主键,将国土部门的土地使用权证表进行分类统计,筛选大于1的记录,反查土地出让价款缴纳情况,查找是否存在未按照土地价款缴纳比例分割办证的情况。

(3)审查是否存在土地权属不清晰、规划未审批。从国土部门的土地使用权证表中选择部分土地面积较大的宗地,反向查看是否存在权属不清、规划未审批等情况。违规发证中,情节比较严重的是国土部门虚假发证,即国土部门为某单位实际不存在的土地颁发土地使用权证。

8.向限制类、禁止类行业供地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料;地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料;地籍科土地证登记台账。规划部门改变规划用途和容积

率等土地使用条件项目台账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划委员会规划审查会议记录、纪要等相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。

(1)比对供地台账。根据核实后的土地供应台账(包括土地出让台账、划拨供地台账、协议出让土地台账等)中的“土地用途”,对照禁止类、限制类供地项目目录,检查供应的土地项目是否属禁止类或限制类供地项目目录,若属于,则为违规供地。

(2)选取可疑项目。从土地供应台账中选取土地面积较大,或用途为“绿地”,或容积率较低、低密度住宅的项目,通过询问、现场调查等方式落实项目用地的实际用途,若属禁止类或限制类用地,则进一步查阅供地档案,弄清改变土地用途是项目单位擅自行为,还是政府部门授意而为。

(3)通过网络搜索涉嫌违规项目。即在搜索引擎中输入省、市名称,及“高尔夫、别墅、大型体闲或娱乐项目”等限制类、禁止类项目的关键词,搜索当地的限制类、禁止类项目,明确项目用地单位并调阅土地审批、供应档案,核实是否存在违规供地、擅自改变土地用途建设别墅、高尔夫项目的问题;若未经程序出让,则要核实是否采取以租代征等方式非法占用士地(该类问题纳入违法占用土地问题类)。

9.出让未征地拆迁或征地拆迁未完成的土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料;地籍处(科)-土地证登记台账。规划部门,改变规划用途

和容积率等土地使用条件项目台账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划委员会规划审查会议记录、纪要等相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。“毛地”出让是不少地方的普遍做法,由于对于“毛地”的认定存在一定困难,重点审查地方政府将未征地拆迁或征地拆迁未完成的土地予以出让的问题。

(1)将土地供应台账和征地拆迁台账进行比对分析,筛选出出让时间早于征地拆迁时间地块以及未进行征地拆迁或征地拆迁程序未完成但是已经出让的地块,通过查阅供地档案、用地单位财务资料、现场调查等方式核实是否存在“毛地”出让。

(2)选择可疑项目法。通过网络搜索、信访举报材料等资源,选择因征地拆迁群众矛盾比较突出的宗地,调阅供地档案、征地拆迁等资料,调查是否存在“毛地”出让。重点关注征地拆迁面积较大,尤其是位于城乡结合地区或开发区的地块。

10.以租代征使用土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间年度国有建设用地供应情况表,以及截至审计年末,供地率情况汇总表,国有土地使用权出让计划,审计期初以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料;地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要,国有土地出让基准地价成果报告(表)及其他地价政策,土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料;招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。

(1)调阅国土部门土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料,调查违规(或违法)占用土地的处理情况;根据违规占地位置,初步分析出容易出现违规占地较多的区域,并对这些区域进行现场调查,调查是否存在违规占地,若存在,则进一步核实土地来源,是以租代征还是其他形式的非法占地。

(2)使用GIS技术。将土地利用现状图与土地利用总体规划中的限制建设区和禁止建设区(或新增建设用地审批图班)进行比对,并结合审计现场调查,以确定是否存在违规占地,若存在,则进一步核实土地来源,确定是以租代征还是其他形式的非法占地。

(五)土地使用情况

重点关注:是否违规改变土地使用条件,如违规批准调整或擅自改变土地用途、容积率等土地使用条件;有无非法转让、买卖国有土地使用权,如倒卖土地,以转让房屋或以土地与他人联建房屋分配实物、利润,非法转让土地使用权、以土地出资入股、联营、合建、置换土地等形式非法转让土地使用权、非法转让、出租、抵押土地使用权;有无违规闲置土地,如:超过合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发、已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年;是否违规向别墅、低密度住宅、高尔夫球场供地。

审计方法步骤:

1.违规改变项目容积率。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料;从规划部门收集改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划部门审查会议记录、纪要等相关档案资料。房管部门的当地房产登记信息数据。用地单位项目建设明细账,项目立项审批、备案、规划等文件,及土地出让合同、土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。与民营公司进行土地合作的国有单位,出租协议、合同,共同或合作开发协议,共同或合作开发公司财务资料、业务资料等。

(1)采用数据分析法。从房管部门取得房产数据,按地块(或小区名称等)汇总,获取地块(或小区)的实际建设总面积,除以地块面积后,得到该宗土地的实际用途、容积率(也可调阅项目竣工验收资料,获得上述数据);将该宗土地的实际用途、容积率与土地供应(或规划)设定的用途、容积率(若用途和容积率变更过,则依据变更后的用途、容积率)进行比对,选择土地用途、容积率改变较大、房地产开发项目和以竞争方式取得建设用地的项目作为调查重点对象。

(2)通过网络搜索、信访举报、现场调查(某一区域建筑面积比较大、高楼比较多的项目)等方法,选择规划条件明显违规的项目作为调查对象。若存在上述项目,调阅土地供应资料、规划调整资料、政府会议纪要及项目单位的建设资料等,审核规划调整程序是否合法合规,应补缴的土地出

让收入是否按时、足额缴纳到位,及在规划调整、土地出让收入减免的过程中,有关公职人员是否存在为本人或亲友牟利,及与项目单位发生不当利益输送等问题。

2.改变土地规划使用条件。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料。规划部门,改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划部门审查会议记录、纪要等相关档案资料。房管部门当地房产登记信息数据。用地单位项目建设明细账,项目立项审批、备案、规划等文件,及土地出让合同、土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。与民营公司进行土地合作的国有单位,出租协议、合同,共同或合作开发协议,共同或合作开发公司财务资料、业务资料等。

(1)采用数据分析法。从房管部门所取得房产数据,按地块(或小区名称等)汇总,获取地块(或小区)的实际建设总面积,除以地块面积后,得到该宗土地的实际用途、容积率(也可调阅项目竣工验收资料,获得上述数据);将该宗土地的实际用途、容积率与土地供应(或规划)设定的用途、容积率(若用途和容积率变更过,则依据变更后的用途、容积率)进行比对,选择土地用途、容积率改变较大的项目作为调查对象。②通过网络搜索、信访举报、现场调查(某一区域建筑面积比较大、高楼比较多的项目)等方法,选择规划条件明显违规的项目作为调查对象。若存在上述项目,调阅土地供应资料、规划调整资料、政府会议纪要及项目单位的建设资料等,审核规划调整程序是否合法合规,应补缴的土地出让收入是否按时、足额缴纳到位,及在规划调整、土地出让收入减免的过程中,有关公职人员是否存在为本人或亲友牟利,及与项目单位发生不当利益输送等问题。

3.闲置两年以上应收回未收回土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料。用地单位,项目建设明细账,项目立项审批、备案、规划等文件,及土地出让合同、土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。闲置两年以上应收回未收回土地与其他闲置土地的审计方法相同,两者的差别在于闲置时间不同。其审计方法是:

(1)明确闲置土地的定义。是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。

(2)选择闲置土地项目。选择闲置土地项目有两种方法:一是筛选法。以宗地号为主键,将国土部门的供地台账和建设部门的开工许可证进行对比分析,筛选出供地时间超过一年(或两年)、但仍未开工建设的土地;二是现场调查法和信方举报法。在现场调查土地时,发现某宗地疑似闲置

多年,则通过调阅供地台账、档案等资料,反向调查该宗地的出让时间。此外,还可以结合信访举报,选择闲置土地进行审计。

(3)对项目进行调查。通过调阅供地档案、项目单位资料及闲置土地处置档案等,弄清土地闲置的原因,及政府的处置情况。

4.违规向别墅、低密度住宅、高尔夫球场供地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料。用地单位项目建设明细账,项目立项审批、备案、规划等文件,及土地出让合同、土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。招商引资主管部门或开发区、工业园区招商引资协议或者合同。规划部门改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账,以及用地单位申请,相关控制性详规、规划部门审查会议记录、纪要等相关档案资料。

(1)查找旅游度假村、别墅、高尔夫球场、休闲庄园等建设项目。通过开发商广告、网络搜索等方式,查找旅游度假村、别墅、高尔夫球场、休闲庄园建设项目及建设单位。

(2)通过询问国土部门人员、查阅供地台账和档案等方式,核查旅游度假村、别墅、高尔夫球场、休闲庄园等建设项目的土地来源,究竟是通过正常供地程序获得的土地,还是租用的,或者是其他渠道。

(3)明确责任。如上述项目占用土地的行为是政府许可或默认,则是政府责任,需通过查阅政府会议纪要、座谈等方式进一步追查具体领导人的责任(领导人的责任类型有:内外勾结、明知故犯、违规审批等);若政府不知情,仅是建设单位的行为,则属建设单位的责任。一些别墅、高尔夫球场、休闲庄园、度假村、文体旅游项目可以从网络搜索中发现。

5.建设休闲庄园、度假村、文体旅游等违法占用土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂合账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,相关的补充合同(协议)、补缴士地出让金财务收据等资料,土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。

(1)查找休闲庄园等建设项目。通过开发商广告、网络搜索等方式,查找旅游度假村、休闲庄园建设项目及建设单位并反向审查土地来源。

(2)通过询问国土部门人员、查阅供地台账和档案等方式,核查旅游度假村、休闲庄园等建设项目的土地来源,究竟是通过正常供地程序获得的土地,还是租用的,或者是其他渠道。如上述项目占用土地的行为是政府许可或默认,则是政府责任,需通过查阅政府会议纪要、座谈等方式进一

步追查具体领导人的责任(领导人的责任类型有:内外勾结明知故犯、违规审批等);若政府不知情,仅是建设单位的行为,则属建设单位的责任。

6.非法转让、买卖国有土地使用权。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料,土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。倒卖土地的形式有二种:一是直接将取得的土地转让给另一方;二是通过股权变更方式进行。倒卖土地属情节犯罪,前提是以非法牟利为目的,需注意与正常土地转让的区别,倒卖土地常常是拿地时间与转卖时间

间隔较短、转让方获利较大的行为。

(1)审查是否直接转卖土地:将审计起始年度以来(必要时,可再向前追溯)的土地出让台账(或协议转让台账)与土地转让台账的数据进行比对,通过比对土地出让台账中的“用地单位”与土地转让台账中的“转让方”是否一致,并结合土地位置等因素,查询出直接转卖土地的记录,并调

阅相关档案分析是否存在倒卖土地情况。

(2)审查是否通过股权变更方式倒卖土地。将土地出让台账(或协议转让台账)中的“出让时间”与工商企业数据中的“股东变更时间”等字段进行比对,若“出让时间”与“股东变更时间”差距较小(小于半年或一年),则可作为调查重点。

(3)关注获利及拿地的价格。无论是哪种形式的倒卖土地,倒卖方的获利情况及公司背景是关注重点。

7.国有单位低价出租土地。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂合账、协议出让台账、划拨合账、转让台账、租赁台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区,招商引资协议或者合同。与民营公司进行土地合作的国有单位,出租协议、合同,共同或合作开发协议,共同或合作开发公司财务资料、业务资料等。审查国有土地租赁协议和实际租金收取情况,看是否存在低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准问题。

8.国有单位以土地出资入股、联营、合建造成国有资产流失。

从国土部门土地供应管理科收集通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的审计期间分年度国有建设用地供应情况表,土地招拍挂合账、协议出让台账、划拨台账、转让台账、租赁台账,相关的补充合同(协议)、补缴土地出让金财务收据等资料。招商引资主管部门或开发区、工业园

区,招商引资协议或者合同。与民营公司进行土地合作的国有单位,出租协议、合同,共同或合作开发协议,共同或合作开发公司财务资料、业务资料等。

(1)审查国有土地价格是否被低估。根据双方签定的合伙(或合作)开

发协议,关注双方出资形式、出资总额、股比、收益分成及开发项目亏损时的处置方式等要素,特别是国有单位土地的评估报告,审查国有单位土地价值是否被低估。

(2)调查开发项目是否按协议(或合同)的约定运作。如民营企业的出资不到位、公司管理明显不利于国有单位,造成民营企业可能虚增成本、违规为开发项目公司外的公司担保贷款等。

(六)土地抵押融资情况

重点关注:是否用公园、绿地、市政道路、医院、学校等公益性、非营利性项目用地作为经营性用地抵押融资;国土部门是否采取虚假方式供应土地用于抵押融资;是否未履行土地出让等程序,直接办理土地登记用于抵押融资;有无违规重复抵押融资,高估地价融资;有无用未依法收回存量国有土地使用权的土地抵押融资,用未完成征地、拆迁手续的土地抵押融资。

审计方法步骤:

1.用公园、绿地、市政道路、医院、学校等公益性、非营利性项目用地作为经营性用地抵押融资。从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心—一储备土地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门的融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。从国土部门地籍管理处取得土地抵押台账筛选土地用途为公用基础设施用地、绿地、道路的土地抵押融资数据,翻阅该宗土地对应的抵押档确填为“公用基础设施用地、绿地、道路”已比较少,因此还可采用另一种方法进行审计,即以“地块号”为主键,将从地籍处取得的土地抵押台账与国土部门提供的“土地划拨台账”进行比对,若存在相同地块,则通过查阅档案、现场调查等查看该地块是否属“公用基础实施用地、绿地、道路”。

2.国土部门采取虚假方式供应土地用于抵押融资。

从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心收集储备土地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门的融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。

(1)数据筛选。将国土部门建设用地处的土地供应台账与地籍处的土地抵押登记台账进行分析,从中筛选出未出让、但办理了土地抵押登记的宗地(储备土地除外)。

(2)审查同宗地是否有多个土地使用权证进行多次抵押。根据土地抵押台账,选取土地面积相同、土地位置一致的土地,现场调查是否属同宗土地。

(3)分析是否虚假供地用于抵押贷款。关注虽然完成了土地供应程序,但供应的目的是为让竞地单位获取贷款,而不是为了竞地单位进行开发或使用。如政府为让融资平台公司获得融资贷款,将以后还需再次出让的土地划拨或“出让”给融资平台公司。

(4)弄清原因。调阅土地抵押登记档案,弄清办理登记的原因。

3.未履行土地出让等程序,直接办理土地登记用于抵押融资。

从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让合账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心的储备土地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门的融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。

(1)数据分析确定目标。以宗地号为主键,从国土部门的土地使用证权表中筛选出在土地供应台账没有宗地号的宗地。

(2)弄清原因。调查上述宗地的办证档案,调查未供地就直接办理土地使用权证和土地抵押登记的原因。

4.土地违规重复抵押融资。

从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心的储备土地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),从投融资部门、财务部门取得

融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。

(1)审查是否一宗土地使用权证多次抵押。依据国土部门地籍管理处取得土地抵押台账、抵押注销台账、延期抵押台账,以土地使用权证编号分组,检索出一个土地使用权证号出现两个或两个以上抵押的情况(也即有两个或两个以上的土地他项权证号)。若有,则除第一个他项权证外,翻

阅第二个及以后的抵押档案中的抵押合同、评估报告,汇总其抵押融资额,得到重复抵押金额。

(2)选择贷款金额较大的宗地,调阅贷款单位的贷款合同和财务资金,审查是否存在:一宗土地虽只有一个他项权证,但因国土部门或银行违规贷款等原因,造成贷款总额超出其应贷金额。(5)高估地价融资。从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心的储备土地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),规划部门相关地块、项目的控制性详细规划或其他规划指标。从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。

(1)审查是否虚增单价。查看土地评估报告,重点查看土地估价结果一览表以及其他需要说明的事项,了解宗地的评估设定开发程度和估价日实际开发程度的差异,查看评估价格中是否存在未扣除征地安置补偿费、土地出让收入等费用从而高估土地价格的问题。查看土地评估报告中估价设定的容积率与规划部门提供的容积率是否一致,是否存在调整容积率高估地价的问题。

(2)审查是否虚增面积。通过查阅档案、现场调查、询问等方式,弄清抵押土地实际面积是否少于土地使用权证面积。政府融资平台(或棚改公司)的土地抵押融资,应特别注意这一点。

(3)比对评估报告。将土地出让(或转让)、公司资产评估等情况下的土地评估台账,与土地抵押融资时的评估报告进行比对,查看同一地块的评估价格是否明确偏高,若明显偏高,则将上述报告进行对比,调查土地低押融资时是否存在调高容积率、少扣减成本等因素,致使其价格偏高。

6.用未完成征地、拆迁手续的土地抵押融资。

从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让合账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心的储备士地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),规划部门相关地块、项目的控

制性详细规划或其他规划指标。从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。该类问题主要发生在政府的投融资平台公司或棚政公司。其审计方法是:

(1)确定目标。选取面积(或抵押金额)较大的抵押土地。根国土部门地籍处提供的土地抵押台账,选择贷款主体为投资融平台公司、棚改办的抵押土地。

(2)弄清该宗土地的征地拆迁是否完成。通过询问、查询征地拆迁档案、现场调查等方式,弄清该宗土地的征地拆迁是否完成。

7.抵押土地已出让造成抵押权悬空。

从国土部门土地供应管理科收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账,抵押土地供地档案,土地储备机构目录;土地储备中心储备土地台账;地籍管理科土地抵押台账,抵押档案,抵押注销数据。财政部门融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),规划部门相关地块、项目的控制性详细规划或其他规划指标。从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。

(1)抵押土地已出让。以宗地号或土地使用权证号做连接,比对士地供应台账和抵押台账,查看是否存在抵押土地已经出让的问题。

(2)抵押土地不存在。通过查阅档案、现场调查、询问等方式,核实抵押融资的土地是否真实存在,政府融资平台(或棚改公司)的土地抵押融资,也应特别注意这一点。

8.土地抵押融资余额被挪用。

收集财政部门融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。土地储备机构或融资公司财务账。审查土地储备机构或融资公司财务账,看是否存在土地抵押融资被挪用的问题。需要重点关注土地抵押融资有无被挪用出借给民营企业,若存在该情况,需调查两个方面:一是借给民营企业的原因和程序是否存在疑点;二是民营企业是否支付资金使用费、资金使用费与同期银行贷款相比是否偏低。

9.土地抵押融资余额闲置一年及以上。

从财政部门收集融资平台名单(或通过债务审计的数据取得),从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。土地储备机构或融资公司财务账。审查土地储备机构或融资公司财务账,看是否存在土地抵押融资超过一年没有使用、资金效益不高的问题。

10.国有单位土地抵押融资中违规向民营企业和个人支付中介费、服务费等问题。从投融资部门、财务部门取得融资合同、抵押合同、土地评估报告以及融资金额实际到位情况、余额。土地储备机构或融资公司财务账。公司融资支付融资中介费和服务费现象比较普遍,有两个方面的情况值得关注:一是变相地提高银行贷款利息(其中介费、服务费一般直接从贷款公司支付到银行账户);二是公职人员(或金融机构高管)以权谋私,谋取私利(其中介费、服务费一般会首先支付给民营企业或个人,再转到公职人员或其亲属账户)。

(七)新建扩建开发区和城市新区情况

重点关注:新区(城)建设是否符合地方政府规划,有无违规设立开发区;开发区有无违规扩区、改变区位;工业企业土地是否节约集约利用。

审计方法步骤:

1.新区建设不符合土地利用总体规划。

从国土部门的规划管理科收集上级政府土地利用总体规划,上级政府批复的本级政府土地利用总体规划,原土地利用总体规划“二调”后衔接核对的截至2020年的建设用地规模(如未衔接以原规划数为准);地籍管理规划管理科收集“二调“成果。土地利用变更调查结果(若变更调查结果没有批复,则以上报数为准);建设用地审批管理科收集批准新增建设用地规模。通过查看地方政府会议纪要、正式文件以及发展改革、国土、规划等部门取得地方政府批复新区(城)的相关文件,掌握抽审市、县新区(城)的实际数量及规划建设用地规模,并判断是否符合土地利用总体规划。

2.违规设立开发区。

从开发区(园区)管理机构收集各类园区的批复性文件、开发区控制性详细规划及批复、开发区建设用地批准台账和土地征收台账、开发区土地出让台账、开发区招商局签订的招商合同、土地成交出让合同、开发区自定的优惠政策、开发区财务数据、土地出让卷宗、执法案卷资料、用地规划图件、项目立项资料。

(1)弄清开发区总数。借助2012年国家有关部门组织的开发区调查结果,通过实地调查、开座谈会、网上查询、调阅文件等方式摸清开发区总数及各自设立时间。

(2)调查是否属违规设立的开发区。查阅2006年发展改革委清理开发区以来设立的开发区批复文件,若不属国务院、省(自治区、直辖市)审批设立的开发区,则属于违规设立的开发区。

3.开发区违规扩区、改变区位。

从开发区(园区)管理机构集各类园区的批复性文件、开发区控制性详细规划及批复、开发区建设用地批准台账和土地征收台账、开发区土地出让台账、开发区招商局签订的招商合同、土地成交出让合同、开发区自定的优惠政策、开发区财务数据、土地出让卷宗、执法案卷资料、用地规划图件、项目立项资料。

(1)摸清开发区规划用地规模和四至边界。根据批复文件,弄清各个开发区规划的用地规模和四至边界(若2006年发展改革委清理开发区时,认可了该开发区的四至边界,则以认可的四至边界为准)。判断是否违规扩区、改变区位。

(2)查阅新增建设用地审批文件、征地拆迁台账、招商引资文件,及乡镇代(托)管文件等,弄清开发区实际建成面积、托管面积或代管面积。若开发区实际建成面积、托管面积或代管面积(若实际建成面积、托管面积或代管面积不一致,则取最大面积)大于开发区规划的占地规模,则属于违规扩区;若开发区实际建成、托管或代管区域四至边界与规划不一致,则属于违规改变区位。

4.工业企业土地节约集约利用水平低。

从开发区(园区)管理机构收集各类园区的批复性文件、开发区控制性详细规划及批复、开发区建设用地批准台账和土地征收台账、开发区土地出让台账、开发区招商局签订的招商合同、土地成交出让合同、开发区自定的优惠政策、开发区财务数据、土地出让卷宗、执法案卷资料、用地规划图件、项目立项资料。

(1)选择用地规模(或空置面积)较大的项目。根据开发区供地台账、招商引资文件等资料,选择用地规模较大的项目作为重点关注目标,同时,也可通过现场调查将土地空置面积较大的企业作为关注重点。计算投资强度、容积率等指标,并判断其利用水平是否较低。

(2)根据取得的项目公司实际总投资额、实际建筑面积、建设占地面积等,计算投资强度、容积率、建筑系数等指标,并根据《国土资源部关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》,判断实际指标是否低于规定指标。

(八)土地执法情况

重点关注:是否存在土地执法不严,执法过程中存在玩忽职守、失职渎职、弄虚作假等行为;土地违法案件结案率低。

审计方法步骤:从国土部门收集土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的执法台账、违法案件卷宗等资料。

1.审阅政府制定的相关管理制度和文件,整理被审计领导干部任职期间建立土地执法监管制度和相关措施,向国土局执法部门取得,土地执法台账、上级国土部门、政府部分转发督办土地违法案件协查通知和国土部门上报的查处文件资料,结合省、市、县(区)出台的土地违法处理处罚

自由裁量权的规定,对照执法检查查处情况。

2.调取政府办、国土部门的制度文件、信访和执法档案资料,调阅政府相关会议纪要、文件、批办单等。审查领导干部在任期间是否因土地违法案件上升较快,造成土地资源减少严重。检查和评价是否存在管理制度缺失、缺陷与漏洞,结合领导干部的分工、职责,分析领导干部应承担的责任。

3.审核相关执法监督制度是否建立完善,土地信访和违法案件是否依法查办,办结率、办结时间是否符合有关规定要求。

作者:贾登卿 来源:本站原创
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