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浅议做好领导干部自然资源资产离任审计 ---土地资源审计主要内容及方法步骤(下)
发布时间:2018年05月23日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

四、审查土地资源管理开发利用相关资金征收管理使用和项目建设情况

摸清被审计领导干部任期内所在地区土地资源开发利用管理和土地环境保护相关资金征收管理投入分配使用及重要土地建设项目的总体情况。重点审查有无挤占挪用相关资金和项目进展缓慢、质量不达标等问题。关注有无领导干部违规插手、干预项目建设及资金分配,相关单位骗取财政资金中饱私囊、谋取私利,以及违反中央八项规定精神和国务院“约法三章”等问题。

(一)土地出让收支征收管理使用情况。

重点关注:土地出让收入管理是否规范,有无滞留土地出让收入未及时入库,设置过渡户导致土地出让收入未及时入库,土地出让收入未纳入基金预算实行“收支两条线”管理;是否按规定从土地出让收入中提取相关资金,有无未按规定计提农业土地开发资金、廉租住房保障资金、农田水利建设资金、教育资金;是否违规减免土地出让收入。

审计方法步骤:

1.土地出让收入管理不规范。

从政府办收集地方政府出台的减免土地出让收入方面的政策、文件以及有关会议纪要;财政部门土地出让收入

征收管理制度文件、土地出让收入征收台账、土地出让收支明细账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单,与土地出让收入有关的会议纪要等;国土部门土地出让收入征收管理制度文件、国有土地出让卷宗、土地出让收入征收台账、收入过渡户台账、土地价格资料(含土地评估价和土地成交价)。

(1)摸清土地出让收入规模。通过查阅国土部门和财政部门土地出让收入征收台账,并加以汇总、比对,掌握抽审地区在审计时间范围内土地出让收入应征规模;若抽审地区相关部门没有土地出让收入征收台账,则需要通过汇总审计时间范围内土地出让合同(或参考土地市场动态监测监管系统数据)中的应缴总数掌握应征收金额。查阅财政部门的土地出让收入明细账,掌握实际征收入库金额。

(2)审查地方出台的减免政策。通过审查抽审地区土地出让收入征收管理方面的政策文件,尤其是“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方面,关注有无减免土地出让收入的制度性规定。若制度文件中有对某

类项目的减免规定,则审计过程中可重点关注该类项目。

(3)审查地方政府通过“一事一议”直接或变相减免出让收入的会议纪要、签批文件。为招商引资,地方政府往往对企业直接或变相减免土地出让收入,审计时要关注地方政府经济类决策会议纪要、领导签批文件。

(4)分析差异,查找减免依据。将土地出让收入应征金额和入库金额进行对比分析,计算出差额,并结合国土部门的土地征收台账,将差额落实到项目(地块);通过查阅项目(地块)的国有土地出让卷宗、该项目地块的土地出让收入缴纳会计凭证附件或者政府部门相关会议纪要,排除分期缴纳、符合国家规定等因素,落实判断该项目应缴未缴的土地出让金是否属于违规减免。

(5)审查出让价格合规性。通过比对国土部门提供的土地价格资料,筛选出土地出让成交单价低于评估单价、低于省(市)政府规定的最低出让价、低于基准地价的70%、或出让总价款低于征地费用和相关税费之和等低价出让土地的项目,检查核实土地出让底价、成交价款确定的依据或者会议纪要,审查是否存在通过违规调低地价,甚至“零地价”、“负地价”减免土地出让收入等问题。

2.违规直接返还或变相返还土地出让收入。

从政府办收集地方政府出台的减免土地出让收入方面的政策、文件以及有关会议纪要;财政部门的土地出让收入征收管理制度文件、土地出让收入征收台账、土地出让收支明细账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单,与土地出让收入有关的会议纪要等;国土部门土地出让收入征收管理制度文件、国有土地出让卷宗、土地出让收入征收台账、收入过渡户台账、土地价格资料(含土地评估价和土地成交价)。这部分问题审计前三个步骤与上述审查违规减免土地出让收入方法类似,摸清收入规模、审查返还政策文件、“一事一议”会议纪要和文件等。在此基础上,重点采取以下方法和步骤:

(1)全面了解政府对企业直接的财政补贴。目前,地方政府返还土地出让收入大多比较隐蔽,如以奖励、补贴等方式变相返还,因此需要全面摸清对企业拨款情况。

(2)摸清土地出让收支和违规返还的会计核算方式。从财政部门获取总预算会计账套和专户核算账套,导入现场审计实施系统进行账务分析(或导成电子表格式进行分析),重点分析土地出让支出等科目核算的土地出让支出的情况,通过记账凭证的摘要内容和可疑支出金额及方式(如金额较大、整数支出、直接支付给用地单位等)确定抽查重点,并抽查会计凭证或者项目档案,分析违规返还土地出让收入的会计核算科目和方式。

(3)理顺资金流向,确定违规返还的问题。通过财政部门和收款单位的会计资料,理顺返还资金的流向,掌握返还土地出让收入的方式是直接返还给用地单位还是先以基础设施投入等名义拨付给开发区、乡镇财政所城市建设开发平台公司等部门和单位,再返还给用地单位。

3.少征土地出让收入。

收集财政部门,总预算会计账、财政专户账、土地出让收入征收台账、缴款凭证和银行对账单,土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单。与土地出让收入有关的会议纪要等;收集国土部门土地出让收入征收管理制度文件、国有土地出让卷宗、土地出让收入征收台账。经济技术开发区、乡镇、街道及城市建设开发公司等部门或单位,土地出让金返还使用相关账簿凭证、会议纪要。

(1)审查少征的土地出让收入规模。查阅国土或财政部门土地出让收入欠缴台账或明细表,了解欠缴的具体情况及原因,统计征收部门少征的土地出让收入规模。若国土或财政部门未提供相关统计合账,则需通过汇总一定时期内(如1年)土地出让合同中的应缴总额,并与同一时期土地出让收入征收台账中实缴总额进行对比,查找并统计欠缴总额。

(2)审查缓征的土地出让收入规模。通过审查土地出让合同,关注未及时征收土地出让收入及违规分期缴纳(按规定出让合同约定的分期缴纳期限原则上不能超过一年,首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%。土地租赁合同约定的当期应缴租金应当一次性缴清,不得分期缴的)问题,统计因这两种违规缓征方式而少征的土地出让收人。

(3)市查因改变用途等土地使用条件应补缴未补缴的土地价款造成未征或少征土地出让收入规模。一是通过查阅国土部门、规划部门或房管部门在一定时期内批准改变土地用途、容积率等土地规划条件文件,掌握其审批后项目单位应补缴的土地价款台账或者明细,统计出应补缴的土地价款金额,与财政部门对应项目或者地块的土地出让收入实缴金额对比,发现其未征或者少征的应补缴土地价款。二是审查用地单位擅自改变土地用途、容积率等土地规划条件情况,统计出应补缴的土地价款,与财政部门对应项目或者地块的土地出让收入实缴金额对比,分析其未征或者少征的应补缴土地价款。

(4)审查用地单位直接支付拆迁安置补偿和企业改制安置支出,造成部分土地出让收入少收的问题。该问题的表现形式主要是地方政府在“毛地”出让过程中,受让人直接将征地拆迁和安置补偿费支付给村集体经济组织或农民,财政部门只向受让人收取土地出让净收益,导致部分土地出让收入游离在财政体系之外。此问题一般会体现在国有土地使用权出让合同中,或者是国土资源部门、负责征地拆迁部门和受让人另行签订一份征地拆迁和安置补偿合同并约定合同额,由受让人直接支付。

4.少缴新增建设用地有偿使用费。

收集国土部门用地计划指标安排台账、国有建设用地台账,项目申请建设用地预审、农用地转用、土地征收台账及农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案、新增建设用地有偿使用费台账(包括:缴款通知书、对应地块实际缴款台账等)、耕地开垦费实际缴纳台账及相关收费凭证等资料;财政部门本级财政总决算报表、预算指标管理系统和国库集中支付系统、“新增建设用地有偿使用费支出”科目收支明细账及凭证。考虑到部分地方财政总决算报表中“新增建设用地有偿使用费支出”科目核算不准确,在认定新增建设用地有偿使用费欠缴过程中主要以国土部门上缴数据为准。

(1)根据国土部门提供的农用地转用、土地征收台账,及国家和地方相关法律法规,计算应交新增建设用地有偿使用费,对照新增建设用地有偿使用费台账(包括:缴款通知书、对应地块实际缴款台账等),计算应缴未缴新增建设用地有偿使用费。

(2)对照台账对大额新增建设用地有偿使用费缴纳情况进行核实,检查是否存在市县政府少缴纳新增建设用地有偿使用费问题。

(3)新增建设用地不但包括当年依法批准的,还包括未经依法批准的新增建设用地面积,根据国土部门地籍处(科)室每一年的土地变更调查结果,确定年度未经依法批准的新增建设用地面积,再根据相应等级和标准计算应缴纳未缴纳新增建设用地有偿使用费。

5.虚增土地出让收入。

收集财政部门,财政总预算会计账簿及凭证、土地出让收入征收台账、缴款凭证和银行对账单,土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单,与土地出让收入有关的会议纪要等;国土部门的土地出让合同、土地出让收入征收台账。查阅财政总预算会计账簿及凭证、土地出让收支专户账,关注土地出让支出科目,检查有无支付给经济开发区、企业(尤其是融资平台公司等政府性企业)等单位的情况,重点关注年初的大额支出,找出对应的土地出让收入凭证,并与国土部门土地收入征收台账、土地出让合同核对,检查是否在无真实业务背景或地块未达到出让条件,主要关注两类问题:一是通过先向指定单位虚假收取土地出让收入再退库、以及先虚假拨付(通过支出科目列支)指定单位再由该单位汇缴土地出让收入等方式,虚增土地出让收入,导致财政决算收入不真实;二是通过财政暂付款等借款给用地单位,再由用地单位以土地出让方式上缴虚增财政收入。

6.挤占挪用土地出让收入。收集财政部门,本级财政总决算报表、预算指标管理系统和国库集中支付系统“国有土地使用权出让收入安排的支出”、“国有土地收益基金支出”、“农业土地开发资金支出”、“新增建设用地土地有偿使用费安排的支出”科目收支明细账及凭证。财政专户收支台账,土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,土地出让收支预算文件,与土地出让收入支出有关的会议纪要等。国土部门,国有土地出让收入过渡户的支出账簿、拨款凭证和银行对账单。

(1)掌握土地出让支出管理制度与会计核算情况。通过与财政部门的预算、国库等处(科)室座谈,查阅土地出让支出核算管理制度等文件,现场查看财务处理流程等,了解土地出让金支出核算方式和流程。

(2)审查支出科目并筛选疑点。一是从财政部门提供的账套中,分别筛选“土地出让业务支出、征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、其他土地使用权出让支出、耕地开发专项支出、城市建设支出、土地整理支出等”明细科目,梳理出各类土地出让支出科目的资金规模、使用单位。翻阅相关支付凭证,重点关注资金金额大、拨付对象集中的原始凭证,从会计凭证摘要或者附件中审查支出是否按照土地出让金支出预算和用途安排支出,关注有无违规建设楼堂馆、购买公务用车、发放津补贴、奖金、弥补行政经费不足等挤占挪用土地出让收入等问题;二是取得管理非税收入汇缴专户、过渡户部门的土地收入专户账套和部门账套,关注其专户支出和部门收支科目之间的资金往来关系,关注是否存在挤占土地出让收入用于“三公”经费、会议费等支出,是否存在通过虚报冒领土地项目前期经费或业务费套取资金设立小金库,有无贪污、私分和损失浪费等问题。此外,还要关注违规出借土地出让收入的问题。这部分资金一般在财政部门的往来账上核算,审计方法和步骤同后文“虚列支出”相关内容。

7.超范围支出土地出让收入。

收集财政部门预算指标管理系统和国库集中支付系统、“国有土地使用权出让收入安排的支出”、“国有土地收益基金支出”、“农业土地开发资金支出”、“新增建设用地土地有偿使用费安排的支出”科目收支明细账及凭证。财政专户收支台账,土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,土地出让收支预算文件,与土地出让收入支出有关的会议纪要等;国土部门国有土地出让收入过渡户的支出账簿、拨款凭证和银行对账单。相关部门专户账、机关财务账、会计凭证。在以上挤占挪用土地出让收入的问题外,其他与土地收入支出规定用途相关,但自行扩大了开支范围或提高了开支标准的问题,均属于此类问题。审计方法步骤与审查挤占挪用土地出让收入类似,同时,还需要延伸调查土地出让支出用款部门或单位的财务资料,并对照项目资金管理办法,关注资金使用是否符合规定范围。

8.虚列土地出让金支出。收集财政部门财政总决算报表,总预算会计账、会计凭证,财政专户(土地出让收支)账、会计凭证和银行对账单,土地出让收支预算文件,与土地出让收入有关的会议纪要等。

(1)掌握土地出让收入核算方式。通过与财政部门座谈、查阅土地收支管理流程制度文件、查阅土地收支相关账册等方式,总体掌握土地出让收入支出核算管理模式,了解是否存在将土地出让支出资金先拨付至相财政专户,再由财政专户拨付至项目单位的问题。

(2)分析往来账。通过调取基金预算土地支出核算账册,财政专户核账册,审查是否存在将土地收入相关支出挂列“暂付款”科目、基金预算列支后将国库资金拨付至财政专户、上级补助收支均在往来科目核算等问题,特别是关注年底以上述方式进行大额资金调度或账务处理的情况。

(3)确定问题金额。掌握拨付至专户的资金年底未支出的金额,以及采取以上做法挂列往来科目的年底余额,综合分析后,界定年度虚列土地出让金支出的数额。

9.土地出让收支未纳入预算管理。收集财政部门土地出让收入征收台账、缴款凭证和银行对账单,财政专户收支台账,土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单,土地出让收支预算文件,年度宗地价款缴纳情况反馈单、相关审计年度财政决算报表、国库总预算会计账等;国土资源部门的国有土地出让明细表及出让合同,国有土地划拨明细表及划拨决定书,划拨用地转让明细表,国有土地使用权证发放情况登记表,国有土地出让收支统计报表,征地档案卷宗及台账,业务会议纪要,过渡户有关会计账簿、凭证和银行对账单,其他与土地出让收入使用有关的资料等;开发区管委会等其他部门的业务会议纪要,过渡户有关会计账簿、凭证和银行对账单,其他与土地出让收入使用有关的资料等。

(1)掌握土地出让收入征缴方式和管理情况。土地出让收入的征缴方式一般包括直接缴库和集中汇缴两种方式,其中,直接缴库是指直接交到国库;集中汇缴是指先由非税收入汇缴专户收缴,再从汇缴户上缴国库。此外,部分地方国土、开发区管委会等部门还违规采用过渡户收缴再缴国库。通过和财政、国土资源部门座谈,并查阅地方出台的土地出让收入征缴管理办法、土地出让收缴流程,了解抽审土地出让收入采取哪种征缴方

(2)审查土地出让收入是否及时、足额上缴入库。通过检查财政或国土部门土地出让收入征缴相关明细账、土地出让收入缴款凭证和银行进账单,检查非税收入汇缴专户划转国库的时间是否严格执行不超过10个工作日的规定,关注国土部门是否存在违规设置过渡户收缴的问题。重点核实汇缴户和过渡户年底余额是否属于应缴未缴国库的土地出让收入。

(3)审查直接坐支土地出让收入,导致土地出让收支未纳入预算管理的问题。延伸非税收入汇缴专户或过渡户管理部门,取得管理非税收入汇缴专户和过渡户部门的土地收入专户账套和部门账套、专户或过渡户的银行对账单,关注汇缴专户和过渡户的收支和部门的收支科目,检查是否存在未严格执行收支两条线,直接坐支土地出让收入的问题。

(4)审查在往来帐核算土地出让收入,未纳入财政预算管理的问题。地方财政部门在土地出让收入征收入库后,为了调节年度收入,可能会将土地出让收入在往来帐核算,未纳入收入预算。

10.土地出让收入未及时足额计提各项基金、计提的基金未及时安排的问题;土地出让收入长期闲置,使用效益不高等。收集国土资源部门农业土地开发资金划缴台账;财政部门土地出让收入征收台账、缴款凭证和银行对账单,财政专户收支明细账,土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单,相关审计年度财政决算报表、国库总预算会计账,年度上下级财政结算表等。

(1)掌握基金计提基本情况。与财政部门座谈,查阅地方出台的基金计提文件,了解地方有无在国家规定的“4项计提和1项支出安排”之外自行计提基金,并了解计提计算过程及账务处理。

(2)重新计算应计提金额,与实际计提金额进行对比。根据审计发现的当年土地出让收入应计收入实际未计收入、收支科目调整等增加(或减少)各项专项资金应计提计算公式中的各项基数,在此基础上计算出各项专项基金应计提的金额,与财政决算报表中对应的计提科目金额进行对比计算出未足额计提的金额。其中:教育资金的计提按参照财政部、教育部《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》(财综[2011]62号)文件规定;农田水利建设资金的计提参照财政部、水利部《关于从士地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》(财综[201)45号)文件规定;国有土地收益资金的计提参照国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[206)100号)文件规定;农业土地开发资金的计提参照《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[2004)8号)文件规定;保障性安居工程的计提参照财政部《廉租住房保障资金管理办法》(财综[2007]64号)、《财政部关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》(财综[2011]41号)和《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发[2011]45号)文件规定。

(3)审查基金结余较大,使用效益不高的问题。通过查阅上述几项基金收支科目明细账,审查基金年底结余较大、未及时安排支出的问题。关于土地出让收入未及时安排使用、大量结存未发挥效益的问题,主要从以下几个方面审查:一是掌握年底沉淀在抽审各级财政土地出让收入结余总额。查阅抽审地区财政决算报表,计算年度执预算行率,根据“对

连续两年及以上预算执行率达不到80%的基金支出项目,可在其资金管理办法规定的用途和使用范围内,将其累计结余资金调整到其他同类项目”,确定是否属于连续两年预算执行率达不到80%的资金;二是审计沉淀在部门的结余资金情况。主要抽查国土、教育、市政等部分重点支出部门的部门决算报表,统计在部门的土地出让收入安排的支出项目结余资金以及结转2年以上的资金,将其确定为问题金额。

(二)征地安置补偿资金管理情况。

重点关注:是否违反征地(拆迁)安置补偿政策规定,截留、挪用、拖欠征地补偿款;有无征地(拆迁)、征收补偿标准低于规定。

审计方法步骤:

1.违反征地(拆迁)安置补偿政策规定,截留、挪用、拖欠征地补偿款。收集财政部门总预算会计账、“国有土地使用权出让收入安排的支出”、“国有土地收益基金支出”中“征地和拆迁补偿支出”、“补助被征地农民支出”科目支出明细账及凭证;从国土、民政和社保以及基层组织等部

门收集地方政府出台的征地补偿安置和社会保障政策相关规定,省级地方政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,国土资源部门出台的征地补偿安置和社会保障政策相关规定,征地合同、补偿安置协议、征地补偿费收支明细账,劳动保障部门出台的社会保障政策相关规定,劳动保障部门、民政部门提供的养老保险、城市最低生活保障等社会保障标准,纳入社会保障体系的被征地农民名单、社会保障资金收支明细账、政府会议纪要、相关信访档案等材料。

(1)摸清补偿标准和程序。通过与国土和财政等相关部门座谈、查阅制度文件等了解掌握省级地方政府制订并公布的各市县征地统一年产值标准、区片综合地价、征地补偿标准;查阅地方政府、相关部门出台的征地补偿安置和社会保障政策相关规定、征地补偿资金管理办法,并与国家出合

的政策要求进行对比,关注地方政府部门征地补偿安置程序是否符合国家规定。

(2)掌握补偿总体情况和明细情况,筛选疑点。从国土部门调阅征地补偿安置台账、征地项目档案,并查阅征地合同、补偿安置协议、征地方案公告、补偿安置公告和补偿登记等资料,掌握抽审地区征地面积、补偿标准、协议金额、应发放金额、已发放金额、未发放金额等总体情况;结合从财政部门的财政支出明细账和指标台账中梳理出的各征地项目拆迁补偿资金实际支出规模、拨付单位,重点关注资金额大、拨款单位集中、有相关领导批示的支出。在此基础上掌握征地面积大、位于城郊结合部、征地补偿费金额较高等不同类型征地项目,确定审计抽查重点。

(3)延伸项目,追踪资金流向,查找问题线索。对抽审项目的征地补偿情况进行核实,查看征地合同、补偿安置协议的标准是否依据省级地方政府制订并公布的各市县征地统一年产值标准和区片综合地价情况制定:检查是否存在地方政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价标准不科学或未及时调整,导致补偿标准偏低或者是擅自降低补偿标准进而损害农民利益的问题;通过查阅征地补偿款支出明细及资金流向,确定被征地农民是否按照补偿标准足额收到补偿款资金,重点关注是否存在拖欠、截留、挪用、冒领、贪污、私分征地补偿费的问题线索。

2.将增减挂钩土地增值收益未全部返还农村,用于被征地农民生产生活。收集国土部门增减挂钩试点管理制度文件;增减挂钩试点项目区批复规模台账、试点项目拆旧区验收台账、指标批复使用台账和试点项目建新区建设用地出让台账;财政部门总预算会计账和土地出让收支专账、会计凭证和银行对账单,非税收入汇缴专户账簿、会计凭证和银行对账单,

与土地出让收入有关的会议纪要等。

(1)摸清抽审地区增减挂钩试点基本情况。通过与财政、国土部门座谈,查阅相关制度、政策文件及标准的制定和执行,项目实施与成效总结,增值收益的使用与管理办法,上级机关对其试点情况的检查报告等,了解抽审地区开展城乡建设用地增减挂钩试点基本情况。

(2)审查增减挂钩土地增值收益及用途。审阅国土部门增减挂钩试点项目区批复规模台账、试点项目拆旧区验收台账、指标批复使用台账和试点项目建新区建设用地出让台账等增减挂钩项目资料,汇总统计不同时期不同项目涉及土地增减挂钩增值收益,通过项目合同、协议等资料掌握收益管理、分配方案。通过分配方案初步判断资金用途。延伸至收益资金分配部门(一般是财政部门),通过查阅会计账簿、原始凭证、银行流水等资料,落实增减挂钩土地增值收益是否及时全部返还农村用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件,是否存在财政部门将资金挪用于城市建设等其他方面支出,或资金长期结余未及时返还等问题。

(三)土地整治项目实施情况。

重点关注:是否按规定征缴土地整治相关资金,有无减免、缓缴土地整治相关资金;是否足额征收、缴纳、提取土地整治资金;是否违规由用地单位缴纳新增建设用地土地有偿使用费;有无挪用或闲置土地整治相关资金。

审计方法步骤:

1.开发项目实施前已是耕种粮食或其他农作物的土地。

收集国土部门,二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,土地整治项目台账,耕地占补平衡动态监管系统数据及耕地占补平衡台账,土地整治项目档案;农业部门,耕地地力调查数据,耕地地力等级图、土肥专业报表等相关

资料。

(1)查找问题线索。一是获取土地整治图斑坐标数据,以及项目实施前一年度的土地利用现状图件。二是利用土地整治图斑坐标数据在项目实施前一年度的土地利用现状图件上落图,审查所在地块是否在项目实施前已经为耕地。

(2)进行验证核实。一是利用农业部门耕地地力调查数据库涉及地力等级的数据图表,取得土地整治项目涉及地块在开发前的地类、坡度、地力等级属性,进一步核实土地整治项目涉及地块是否已经为耕地。二是查看相关年份遥感影像图,现场延伸,与当地村委、农户座谈了解开发地块

之前的现状、领取种粮相关补贴的情况等进一步证实该地块在土地开发前的状态。重点关注2009年借第二次土地利用调查之机突击入库的情况。如果能确定土地整治项目地块为开发前耕种的土地,则应关注项目实施的真实性以及是否存在套骗取资金的问题。

2.土地整治项目虚增耕地。收集国土部门土地整治项目台账,耕地占补平衡动态监管系统数据及耕地占补平衡台账,土地整治项目档案(含可研、预算、设计、监理、竣工、验收、审计等内容)。土地整治项目虚增面积主要有两种情况,分别介绍如下:

第一种情况是国土部门对土地整治新增耕地图斑计算不实的问题:

(1)通过土地整治项目统计台账、耕地占补平衡台账,取得项目登记上报的新增耕地面积;

(2)通过审查项目竣工验收资料中的土地权属报告,计算出项目新增耕地面积,与登记的新增耕地面积对比,查看是否一致;

(3)根据完工项目的变更后图斑及界址点坐标,利用国土部门技术设备力量,对部分界址点抽查,如发现界址点不在耕地范围内的,则复测出新增耕地不实的面积。

第二种情况是土地整治尤其是土地开发项目重复建设,导致同一个地块重复计算新增面积的问题:

(1)分析土地整治项目台账或农村土地整治监测监管系统数据,审查土地整治档案,筛选不同年份项目在同一村实施的项目。

(2)通过土地整治项目档案,获取项目区域建设红线图,根据位置对比查看是否有交叉重复;

(3)利用专业软件将区域内所有土地整治项目图斑进行拓扑分析,计算重复面积,进一步核实虚增耕地的情况。

3.项目新增耕地质量未达标准。收集国土部门,二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,土地整治项目台账、土地整治项目档案(包括项目报批、竣工验收和监理资料等),占补平衡项目台账,耕地占补平衡考核情况汇总表,城乡建设用地审(报)批登记台帐,占地建设项目的报批

资料等。农业部门耕地资源管理系统数据,耕地地力等级图、土肥专业报表等相关资料。

(1)调查地区耕地特点、分布总体情况。分析国土资源部门的二调数据库数据、历年土地利用现状变更图表资料和农业部门的地力等级数据资料,掌握当地地类、耕地坡度等级、耕地地力质量等级的总体分布情况。

(2)综合分析,确定重点。综合分析占补平衡台账、城乡建设用地审(报)批登记台帐和土地整治项目档案资料,重点关注征占耕地面积大、位置较近、地力等级高、质量较好,而挂钩补充耕地项目耕地位置偏远、质量等级较低及占水田补旱地的土地整治项目。

(3)数据比对,关注占优补劣疑点。运用信息技术手段,通过国土资源部门土地利用变更数据库和农业部门耕地资源数据库涉及地力等级的数据图表,取得建设项目占用耕地、土地整治项目涉及地块的地类、坡度、地力等级数据。通过比对分析,审查占优补劣的问题。

(4)延伸调查,确定新增耕地质量是否未达标。现场延伸土地整治项目补充耕地,测量补充耕地的地面坡度,审查是否存在项目验收不实、地面坡度不符导致新增耕地质量未达标的问题。如新增耕地地表土质为沙石或岩石,耕作层较薄,土质贫瘠;缺乏规定的灌溉设施;地处低洼易涝或者

坡度超过25度,区位和耕作条件较差;项目实施施工情况未达到立项审批及规划设计要求;新增耕地现状不适宜耕种等。

4.开发地块为林地、草地。收集国土部门历年土地利用变更数据库数据,土地整治项目台账、相关项目档案资料(项目报批、竣工验收和监理资料);林业、草业部门资源更新与统计年报表、林地、草地保护规划数据库、土地整治项目涉及占用林地、草地的台账、审批手续文件和会议纪要,

违法占用林地、草地以及毁林造地的执法台账和档案资料。

(1)调查掌握总体情况。分析历年土地利用变更调查结果中的《土地利用现状变更表》,掌握历年由林地、草地转为耕地的总体情况。在此基础与国土部门座谈了解林地和草地(非荒草地)转为耕地的具体来源,掌握审计期间占用林地、草地实施的土地开发项目情况。

(2)多方比对,查找疑点。一是审查有关土地开发项目档案,统计开发项目占用林地、草地面积、新增耕地面积及质量等级、项目总投资等数据;审查占用林地、草地开发耕地的有关审批手续,是否存在林业、草业部门违规出具项目可行性论证意见、政府或部门以协调会议等方式默许占用林地实施土地开发项目的问题。二是与林业、草业主管部门座谈,了解审计时间范围内查处的毁林毁草开垦案件及查处情况。三是通过国土部门的土地现状变更数据库和林业、草地现状分布图,确认土地开发项目实施前后地块的地类、坡度、林种等属性。

(3)重点延伸,确定问题。现场延伸已验收的土地开发项目,调查开发土地的利用现状,掌握开发土地的实际用途,是否存在继续作为林地、草地使用或据荒闲置等问题,通过占补平衡台账分析非法毁林、毁草造地对当地耕地占补平衡的影响。

5.土地整治开发地块坡度在25度及以上。收集国土部门二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,土地整治项目台账、土地整治项目档案(包括项目报批、竣工验收和监理资料等),占补平衡项目台账;农业部门耕地资源管理系统数据,土肥专业报表等相关资料;林业部门林地现状数据库。

(1)获取基础资料。获取本地历年土地整治项目台账和项目档案,从农村土地整治监测监管系统获取项目图斑。

(2)数据比对,确定疑点。将经验收土地整治项目图斑与验收前一年土地利用现状图进行叠加分析,提取现状图中坡度大于25度的图斑作为核实重点。

(3)核实坡度。利用农业部门的耕地资源管理系统数据和林业部门的林地现状数据库,核实开发地块的地面坡度。

(4)重点延伸,确定是否超过坡度要求。现场延伸土地整治项目补充耕地所在地块,目测地面坡度,并借助国土部门技术设备力量,实地测量补充耕地的地面坡度,审查补充耕地坡度是否超过25度。

6.土地整治开发地块搭荒、弃耕。收集国土部门历年土地利用变更数据库数据,土地整治项目台账,占补平衡项目台账。农业部门,农村土地承包经营情况统计表(含抛荒一年以上的统计数据)。

(1)顺查法:一是审查土地整治项目档案,了解项目补充耕地的位置、地类、坡度、质量等级,重点选择补充耕地位置偏远、地类为旱地、坡度较大、质量等级较低的项目进行延伸。二是通过现场查看补充耕地现状,与耕地所属村委会(小组)及承包农户座谈,了解补充耕地的利用情况,审查是否存在撂荒问题。三是利用国土部门的技术设备力量,测量撂荒耕地面积。

(2)逆查法:一是分析农业经管部门提供的农村土地承包经营情况统计表中的耕地闲置撂荒数据,了解耕地闲置搭荒的乡镇及村分布情况。二是审查土地整治项目台账及项目档案,重点关注实施范围与闲置撂荒耕地所在乡镇和村相近的项目。三是现场查看疑点项目补充耕地现状,与耕地所属村委会(小组)及承包农户座谈,了解补充耕地的利用情况,核实撂荒问题。四是利用国土部门的技术设备力量,测量据荒耕地面积。也可结合前述核实耕地和基本农田荒芜的工作一并开展。

7.是否整治土地已变更用途。

收集国土部门土地变更一览表,城乡建设用地审(报)批登记台账,土地整治项目台账,农村土地整治监测监管系统,远程报卷系统,建设项目和土地整治项目档案(含可研、预算、设计、监理、竣工、验收、审计等内容)、遥感影像图等。

(1)取得基础数据。获取审计初始年度以来全部已验收土地整治项目图斑、涉及农转用的全部建设项目图斑以及现状图中非耕地的图斑。

(2)数据叠加分析,确定疑点。将步骤(1)的数据进行叠加分析,挑选重合部分即为已验收土地整治项目又被建设占用(尤其是变为农村宅基地)、因弃耕变为林地、草地、未利用地等的疑点地块。

(3)重点延伸。将筛选出的疑点地块叠加到遥感影像图上二次甄别,选取重点实地延伸项目查看疑点土地整治项目变更土地用途的情况。

8.项目建设的设施存在严重毁损。收集国土部门土地变更一览表,城乡建设用地审(报)批登记台账,土地整治项目台账,农村土地整治监测监管系统,远程报卷系统,建设项目和土地整治项目档案(含可研、预算、设计、监理、竣工、验收、审计等内容)、遥感影像图等。实地延伸项目时注意审查是否有由于管护工作不到位造成土地整治配套设施严重损毁等后期管护问题。

9.主管部门或相关单位套取、骗取、截留、挤占、挪用、闲置土地整治财政专项资金。收集国土部门土地整治项目台账、土地整治项目档案、土地整治项目会计资料;财政部门总预算会计明细账、土地出让收入财政专

(1)调查会计核算和资金拨付流程。与国土、财政部门座谈,了解土地整治项目会计核算方式及资金拨付流程。

(2)总体分析,确定重点项目。查阅财政部门总预算会计明细账、土地出让收入财政专户账,要求相关业务部门提供土地整治项目明细,掌握土地整治项目资金规模、拨付单位、重点项目。

(3)重点项目调查。分析重点土地整治项目年度会计报表、账簿及凭证,审查是否存在挪用或闲置项目资金问题,重点关注是否存在挪用项目资金购买理财产品等问题,以及主管部门是否截留土地整治资金弥补单位经费、扩大资金使用范围、未按规定进度支付工程款等。

10.施工单位或个人套(骗)取土地开发整治资金。收集国土部门土地整治项目档案(含可研、预算、设计、监理、竣工、验收、审计等内容)。土地利用现状图。财政部门,财政供养人口信息。施工单位,会计资料。

(1)审查是否存在虚报项目骗取资金问题。通过审查土地整治项目档案和现场延伸,对比同一项目的预算、设计变更、竣工资料,同时可以参考不同项目的相同施工内容、工作量,核实有无项目单位虚报项目、虚报项目施工内容和虚报工程量,套骗取项目资金的问题。将土地整治规划设计

图与土地利用现状图对比,重点关注是否有土地开发项目在同一地块重复立项或土地整治项目将原有已建成工程重新包装、简单修缮后按照新建项目上报工程量的情况。

(2)审查施工单位与公职人员是否存在利益输送关系。查阅虚报项目单位股东信息。对虚假的项目,进一步延伸项目施工单位,审查会计资料核实项目资金去向。同时获取项目施工单位及主要股东的身份信息和银行账户信息。延伸主要股东的银行账户,查看交易流水及对手信息,确定是否与财政供养人员存在非正常资金往来。此部分事项应对发现线索深入挖掘,关注通过虚假项目套骗取财政资金、利益输送等重大违法违规问

11.公职人员开办公司承担土地整治项目。收集国土部门历年土地整治项目中标企业名单;工商部门,工商登记企业出资人(自然人股东)信息;财政部门,财政供养人口信息。根据国土部门取得的历年承担土地整治项目企业名单,查询工商登记企业出资人(自然人股东)信息,与财政供

养名单进行匹配,查找公职人员直接入股土地整治企业承担土地开发整治项目的情况,关注其后的利益输送问题。

12.虚假招投标、应招标未招标。国土部门土地整治项目台账,土地整治项目档案,项目会计核算资料。

(1)审查是否存在招标程序不合规问题。审查土地整治项目中的招投标资料,了解招标文件中有关投标人资质及其他投标条件要求,审查中标人是否符合条件要求,是否存在未按规定公开招投标、设置排他性条款以及其他违规招投标问题。

(2)审查是否存在借用资质投标或违规转分包问题。审查项目中标文件、施工合同、工程款支付会计资料,核实实际施工单位是否为中标单位,有无借用资质、违规转分包问题。

(3)审查是否存在非法输送利益问题。关注本区域内中标次数较多、项目较大的施工单位,选取重点单位延伸其资金去向,关注利益输送问题。

13.违规转、分包。国土部门土地整治项目台账,土地整治项目档案,项目会计核算资料。

(1)审查是否存在招标程序不合规问题。审查土地整治项目中的招投标资料,了解招标文件中有关投标人资质及其他投标条件要求,审查中标人是否符合条件要求,是否存在未按规定公开招投标、设置排他性条款以及其他违规招投标问题。

(2)审查是否存在借用资质投标或违规转分包问题。审查项目中标文件、施工合同、工程款支付会计资料,核实实际施工单位是否为中标单位,有无借用资质、违规转分包问题。(3)审查是否存在非法输送利益问题。关注本区域内中标次数较多、项目较大的施工单位,选取重点单位延伸其资金去向,关注利益输送问题。

14.通过异地占补平衡项目非法获利。收集国土部门耕地占补平衡台账,项目档案,异地占补平衡指标购买协议、资金支付情况等;了解被审计地区异地占补平衡的耕地指标购买协议和资金拨付情况,汇总耕地指标的地区来源、面积、单价、资金规模等数据,关注向民企购买耕地指标的情况,审核耕地占补平衡项目在项目实施、指标流转等过程中是否存在个人和企业虚构项目骗取资金、低买高卖指标牟利等问题。

(四)高标准基本农田建设情况。

重点关注:是否截留、挤占和挪用项目建设资金;是否未按规定的建设标准、建设质量要求实施项目建设。

审计方法步骤:

1.将工业、采矿、仓储建设用地划为基本农田。收集国土部门二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图等;规划部门现行城市总体规划。

(1)调查了解本区域基本农田保护区和基本农田划定总体情况,分析存在的问题和成因。

(2)图斑对比,将土地利用现状变更图上的工业、采矿、仓储用地图斑与基本农田保护图斑对比(可采用GIS技术或纸质图件查看的方法),看是否有将上述地块划作基本农田的情况。

2.将公园与绿地建设用地划为基本农田。收集国土部门二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图等;规划部门现行城市总体规划。将土地利用现状图或城市总体规划中的公园绿地现状图斑与基本农田保护图斑对比,看是否有将上述地块划入基本农田的情况。

3.将已批准转为建设用地的土地划为基本农田。收集国土部门二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图等;规划部门现行城市总体规划。将土地利用现状变更图上的批而未用地块图斑(DLMC字段为建设用地,DLBZ为“P”表示批而未用)与基本农田保护图斑对比,看是否有将上述地块划入基本农田进行保护的情况。

4.将现状建设用地、未利用地划为基本农田。收集国土部门二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图等;规划部门现行城市总体规划。将土地利用现状变更图上的其他类型建设用地、未利用地等地块图斑与基本农田保护图斑对比,关注是否有将上述地块划入基本农田进行保护的情况。

5.将不可调整的、达不到耕地质量标准的农用地划为基本农田。收集国土部门二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图等;规划部门的现行城市总体规划。查看耕地基本农田分布图,重点抽查位置偏远、接近水面山地等的基本农田地块,查看是否将坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地、易受自然灾害损毁的耕地以及因自然灾害损毁且不能恢复耕种的耕地、受重金属污染物或其他有毒有害物质污染的耕地等划为基本农田的情况。

6.基本农田被占用未及时补划。收集国土资源部门,二调数据库数据,历年土地利用变更数据库数据,基本农田保护图斑数据库,违法占地执法台账和案宗档案,历年土地利用现状图、遥感影像图等;规划建设部门,现行城市总体规划。

(1)审查涉及占用的基本农田农转用项目审批档案,看项目是否制定《占用和补划基本农田方案》。

(2)根据补划方案选取重点区域进行现场延伸,核实是否及时补划,数量和质量是否符合要求。

7.基本农田处于闲置、荒芜状态。收集农业部门农村土地承包经营情况统计表;国土部门土地利用现状图、遥感影像图。

(1)从农业部门了解土地种植情况:分析农业部门提供的农村土地承包经营情况统计表中的耕地闲置搭荒数据,了解耕地闲置搭荒的乡镇及村分布情况。

(2)从举报线索中筛选:从国土部门举报资料、信访数据库中筛选相关问题线索,进行现场延伸。

(3)通过图斑对比查找疑点:提取土地利用现状中基本农田保护图斑图层,与当年遥感影像图进行叠加对比并进行人工判读,识别影像地物特征,将颜色非绿色、与周边纹理不一致、无绿色植被覆盖等的图斑挑选出来记录坐标位置,进行现场核查,查看基本农田是否有闲置、荒芜等情况。

8.占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道等。收集国土部门土地利用现状图、遥感影像图;林业部门统计年报、林地保护规划数据库,森林资源数据库,造林图斑数据,历年工作计划和总结;发改部门历年国民经济和社会发展计划(或网络收集)及执行情况报告;农业部门历年工

作计划和总结。

(1)通过行业总结材料判定区域农业发展情况,筛选重点区域和线索:通过审查当地国民经济和社会发展规划及执行情况报告,林业、农业、农经管和林业部门工作计划及总结等资料,发现当地为促进农民增收和发展城镇景观而鼓励农民养鱼、种果、种植速生林、建设绿色通道等项目的

线索;

(2)通过图斑分析查找疑点:一是从基本农田图层中提取可调整地类图斑,关注可调整坑塘水面、可调整林地、可调整园地的情况,筛选面积较大的地块进行现场延伸,查看是否存在占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道的情况。二是将国土、林业数据进行对比和空间叠加分析,

将土地利用现状数据库中非基本农田的耕地图层与林业部门森林资源数据库或造林图斑中核树或其他树种图层叠加提取重合部分,选取重点地块进行现场延伸核实。根据延伸核实的情况,对在耕地上种植速生树种的,要求国土部门配合或者借助权威第三方现场测量占用耕地面积,与林业部门提供的数据核对,掌握总体情况,并取得林业部门和国土部门的认可。

9.城乡建设用地增减挂钩未能及时整理复垦的耕地。调查增减挂钩工作开展总体情况,与国土部门座谈了解城乡建设用地增减挂钩工作开展情况,尤其是拆旧区指标归还期限及落实情况,获取已到归还期的挂钩项目档案;进行现场延伸,挑选重点地区进行现场核实,可将已到归还期限的拆旧区图斑与审计时点土地利用现状图和遥感影像图进行叠加对比,查看拆旧区是否已变更地类性质以及影像图上显示地类状态是否已完成归还任务。

10.违规占用基本农田建设设施农业。与国土、农业经管部门座谈,了解当地土地流转及管理的总体情况,收集土地流转数据以及设施农业用地分布资料并进行分析,选择土地流转面积大、农地规模化程度高的乡镇、村作为抽审重点。延伸有关乡镇、村组,了解设施农业项目用地情况,查看是否存在占用耕地和基本农田的情况,是否经过县级政府审核,是否落实补充耕地责任。

(五)耕地质量变化情况

重点关注:土壤酸化、盐碱化;土壤沙石漠化;土壤富营养化;土壤有效土层厚度下降明显。审计方法步骤:收集农业部门统计年报,土肥专业报表,农业环境统计数据、工矿区、污灌区耕地的统计数据。

(1)调查基本情况,与农业部门座谈,了解农业部门耕地质量管理的基本情况,包括管理制度、工作规程、工作开展、耕地质量数据管理以及影响当地耕地质量的主要原因等。

(2)查找疑点,根据座谈了解情况调取农业部门掌握的耕地有效土层厚度下降、石漠化、酸化、富营养化、盐渍化等数据,可从农业土肥部门《耕地地力调查与评价》等资料中获取。

(3)重点延伸,根据座谈了解的影响当地耕地质量状况的主要原因,结合农业部门提供的化肥、农药、工矿、污灌区耕地的数据,对第2步骤取得的有关数据进行实地抽查,深入了解耕地质量状况,掌握当地耕地总体质量情况、变化趋势。

作者:贾登卿 来源:本站原创
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